Arkiv

Posts Tagged ‘NPM’

Målarbete – till nytta för vem? (3/3)

6 september, 2016 Lämna en kommentar

Det här är en direkt fortsättning på mina två tidigare bloggar, ”Målarbete – till nytta för vem? (1/3)” och ”Målarbete – till nytta för vem? (2/3)”.

NPMNew Public Management (NPM) har en dimension till – politikens roll.

Politikernas uppgift i NPM-filosofin är att sätta upp mål, precis som Vänersborgs fullmäktige ska börja arbeta med den 13 september. När politikerna har satt sina mål är det tjänstemännen som sköter om den vardagliga verksamheten och det vardagliga styret. Politikerna vet egentligen inte vad som sker i verksamheterna. Demokratin minskar, och det hör jag inte alltför sällan av mina politikerkollegor (från alla partier).

Ur rapporten:

”Det uppstår ett tjänstemannavälde, en managementbyråkrati, som tappar fokus på vilken verksamhet den egentligen ska tjäna. Fokus ligger mest på dess “image”, på att vara modern och använda NPM. Politiken har försvagats då några få politiker på kommunal eller regional nivå ställs mot tusentals tjänstemän som ansvarar för styrningen. Faran är att politikerna drar sig tillbaka och endast sätter övergripande mål. Det innebär i praktiken att verksamheten styrs av personer som inte kan ställas till demokratiskt ansvar: demokratin hotas!”

rektor3NPM innebär att de offentliga myndigheterna redovisar på samma sätt som näringslivet. Verksamheterna internbudgeterar mellan olika verksamheter/förvaltningar vilket leder till ett ekonomiskt slöseri – pengar tas från välfärden och ”ges till” byråkratin. Företagstänket dominerar, trots att kommuner, landsting och stat inte ska gå med vinst som de privata företagen. Den offentliga sektorn ska ju tillhandahålla produkter och tjänster för att tillfredsställa invånarnas behov – utifrån politikernas önskemål. Dessutom är det kommunfullmäktige som via budgeten fastställer t ex en förvaltnings inkomster. Eftersom det knappast går att påverka intäkterna för t ex barn- och utbildningsnämnden blir lönsamhetsbegreppet helt meningslöst.

”Eftersom målet inte är vinsten finns det inga anledningar till att upprätta balanser eller att beräkna avskrivningar i den offentliga sektorn. Det är politikerna som beslutar om investeringar i offentlig verksamhet, inte verksamheten själv! Det är inte viktigt om de är lönsamma efter avskrivning utan om de är nödvändiga för att lösa prioriterade uppdrag.”

tillitTidigare styrdes den offentliga sektorn av regler. Reglerna beslutades av politikerna, men de konkreta besluten fattades av professionen. Systemet byggde på tillit.

”Med NPM försvinner allmänna regler och ersätts med stelbenta, detaljerade mål. Anställda med grundlig utbildning inom sitt yrkesområde och som noggrant valts ut med tester och anställningsintervjuer betraktas som oförmögna att fatta de enklaste beslut. NPM avprofessionaliserar verksamheter under sken av att de effektiviseras.”

byrakratNu sätter alltså politikerna mål och ekonomer, byråkrater samt managers styr. Dessa utvärderar och fattar beslut – och inte alltid har de någon sakkunskap. NPM har lett till avprofessionalisering. Och allt mer av de professionellas tid läggs på mätning, dokumentation och rapportering…

Och det genom att, som jag har skrivit tidigare, omvandla olika moment till mätbara värden, som i sin tur blir till prislappar. Allt för att den offentliga verksamheten ska bli lika effektiv och ”lönsam” som i näringslivet…

Zaremba återger i en av sina artiklar (se här) en uppräkning av möjliga konsekvenser med systemet inom sjukvården, sammanställda av kirurgen Åke Andrén-Sandberg (i urval):

  • ”Man anpassar diagnosen efter prislistan. Det rasslar litet i luftvägarna, nog är det infektion, men ”pneumoni” ger högre poäng.”
  • ”Man anpassar åtgärden efter prislistan. Kejsarsnitt ger tre gånger mer betalt än normal förlossning.”sjuksang
  • ”DRG ger betalt per ”vårdtillfälle”. Skriver man ut patienten i förtid, kommer han tillbaka, ett nytt vårdtillfälle.”
  • ”Sluten vård ger mer betalt än den öppna vården. Man lägger in folk för små ingrepp som förr fixades på vårdcentralen.”
  • ”Onödig vård ger också betalt, men att hålla folk friska genom goda råd gör det inte.”
  • ”Att beställa prover belastar vårt konto. Bäst att ransonera.”
  • ”Att göra rätt ger inte högre ersättning än att göra fel. Snarare tvärtom. (Måste en misslyckad operation göras om blir det ett nytt ”vårdtillfälle” och nya friska pengar.)”
  • ”Korta vårdtider ger hög inkomst, oavsett utgång.”

sammanfattning3Gunilla Ryd och Kerstin Eld sammanfattar genomgången av NPM, i rapporten ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?”, på följande sätt:

”Som vi sett i analysen ovan har de löften, som gavs när NPM infördes, inte infriats. Detta system fördes fram som ett sätt att göra den offentliga verksamheten mer effektiv genom att driva ner kostnaderna och samtidigt bättre tillfredsställa medborgarnas behov. Det påstods vara kundorienterat och flexibelt men det präglas tvärtom av rigiditet och utmärks av likriktning och standardisering. Det ser likadant ut år från år och i helt olika typer av organisationer, eftersom det är utformat av ekonomer från företag med oftast obefintlig erfarenhet av den kärnverksamhet som ska styras.
NPM är alltså ett styrsystem med stora anspråk på leda till bättre effektivitet, bl.a. genom stort resultatfokus, men det har i sin helhet självt varit befriat från resultatkrav, uppföljning och utvärdering. Det är vinsten eller budgeten och inte behoven som styr verksamheten. Samtidigt har ett ofantligt kontrollsystem blivit nödvändigt för att mäta mål och lönsamhet, med följd att en närmast stalinistisk byråkrati byggts upp.”

Jag tycker att rapportens korta sammanfattning av NPM:s följder är talande:

”De mänskliga relationerna ersätts med transaktioner.”

fullmaktige2På det extrainsatta fullmäktigesammanträdet den 13 september ska politikerna alltså diskutera nya inriktningsmål. I direktiven står det:

”Inriktningsmålen ska vara ett fåtal och särskilt viktiga och skall hanteras inom beslutade budgetramar.”

Kanske är det själva styrsystemet, New Public Management, som borde diskuteras på sammanträdet… Kanske borde politikerna i Vänersborg istället diskutera ett styrsystem där målet med verksamheterna inte längre är budgeten utan brukarnas behov och de anställdas arbetsmiljö…

Det finns ett kapitel i Gunilla Ryds och Kerstin Elds utmärkta rapport, ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?”, där författarna ger exempel på alternativa styrsystem. (Du kan hämta rapporten här.)

Kanske återkommer jag med ytterligare en blogg i ämnet. Någon gång…

.

PS. Denna blogg är alltså sista delen av tre.

Kategorier:NPM Etiketter:,

Målarbete – till nytta för vem? (2/3)

5 september, 2016 Lämna en kommentar

Det här är en direkt fortsättning på min förra blogg, ”Målarbete – till nytta för vem? (1/3)”.

NPMI NPM-rapporten ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?” av Gunilla Ryd och Kerstin Eld (du kan hämta rapporten här) diskuteras följderna av införandet av NPM.

Författarna delar upp följderna i olika kategorier. När det gäller kategorin effektivitet menar författarna att resurserna inte används optimalt när olika enheter i t ex en kommun konkurrerar med varandra och sinsemellan debiterar för verksamheten. Författarna skriver, och här är det nog en och annan som känner igen sig från Vänersborg:

”Det är t.ex. vanligt att den kommunala fastighetsförvaltningen debiterar kommunens egen skolförvaltning för hyra av skollokaler, d.v.s. förvaltningens tjänstemän utför ett fullständigt onödigt arbete, där kommunen betalar till sig själv. Det kan också leda till att lokaler, trots ett klart behov, får stå tomma p.g.a. att staten eller kommunen ska betala höga marknadshyror till sig själv.”

nonoDet finns inget belägg för att NPM har lett till att kostnaderna totalt sett har sjunkit för de olika verksamheterna. Det har t ex blivit allt sämre resultat i den svenska skolan samtidigt som den har blivit dyrare. Det är likadant inom sjukvården – jämför de vårdmanifestationer som genomfördes på flera orter i Sverige igår med budskapet ”En annan vård är möjlig!”. För att inte tala om polisväsendet…

Karin Berg skriver i SVT Opinion den 28 augusti (se här):

”När skolan blev en marknad blev pedagogiska idéer om elevernas självständiga arbete ett lockande tilltag för huvudmannen för att göra skolan mindre kostsam.”

Eller också resulterar de sjunkande kostnaderna istället i ökad vinst för de privata utförarna…

När det gäller att mäta effektivitet så måste verksamheterna redovisa – och då ska allt ha fått prislappar och alla resultat gå att mäta. Det här leder till en allt större byråkrati… Redovisningarna, och mätningarna, ligger dessutom till grund för lön och karriärmöjligheter.

Lena Marcusson, ordförande i regeringens värdegrundsdelegation skriver:

”Mål- och resultatstyrningen som effektiviseringsmodell, både på statlig och kommunal nivå, anses ha fått oönskade konsekvenser i form av ökad byråkrati, t.ex. genom ett stort antal återrapporteringskrav och kvantitativa mätningar som snedvrider verksamheten.”

homo_economicusEtt viktigt inslag i NPM är de individuella lönerna.

NPM:s syn på människan är nämligen att hon är alltigenom rationell, strängt kalkylerande och nyttomaximerande – att hon drivs av konkurrens och av att ta sig fram på andras bekostnad. Den här synen på människan, ”Homo economicus”, har för övrigt tämligen begränsat stöd i forskningen.

Individuella löner leder ofta till missnöje och en känsla av orättvisa, framför allt planboknaturligtvis hos de som blir eftersatta. Men även chefer reagerar. Det tar mycket tid och kraft att sätta löner. Chefen ska ha samtal med alla anställda och för det krävs förberedelser. Dessutom ser alla anställda, och chefer, hur de individuella lönerna ofta leder till missämja, motsättningar, sämre erfarenhetsutbyte etc ute på arbetsplatserna. Trots detta, för att ta ett aktuellt exempel, fortsätter regeringen Löfven på den inslagna banan och accentuerar löneskillnaderna på lärarområdet med lärarlönelyft och förstelärare… Som alltså inte kommer alla lärare till del…

De negativa konsekvenserna märks tydligt i verksamheterna men åtgärderna för att ta itu med problemen (om någon nu gör något överhuvudtaget) riktar in sig på ”verkningarna”, inte orsakerna:

”Symtomatiskt är att efter att individuella löner införts i offentlig sektor har man ökat åtgärder för att sammansvetsa grupper och få det sociala samspelet att fungera bättre, s.k. teambuilding. Ofta anlitas externa konsulter för just detta, vilket ytterligare driver upp kostnaderna.”

Och det här känner vi också igen väl från Vänersborg…

polisGunilla Ryd och Kerstin Eld tar i rapporten bland annat exempel från polisen:

”Polisförbundets Lena Nitz pratar om ett yrke, kidnappat av en ekonomisk modell, där verksamheten styrs av att lönen är kopplad till hur många s.k. pinnar man samlar. Det gör t.ex. att man koncentrerar sig på att göra ett stort antal utandningsprov i stället för att ta alkoholister i trafiken, eftersom man inte kommer upp i lika stort antal ”pinnar” då. Ett annat sätt att samla löneökande ”pinnar” är att hålla flera korta förhör i stället för ett längre.”

Verksamheten blir lidande för behovet av att mäta. Det här skrev Maciej Zaremba i en mycket uppmärksammad artikelserie i Dagens Nyheter under 2013 om när det gällde sjukvården i Sverige. (Se här.) Det var för övrigt genom Zarembas artiklar som begreppet NPM blev allmänt känt i den svenska debatten.

Zaremba skriver (se här):

”Då patienter förr kunde söka vård för flera problem hos en läkare, måste de nu uppsöka en doktor för den onda ryggen, en annan för andnöden, en tredje för en annan åkomma. Allt enligt en modell som också tillämpas vid tillverkningen av till exempel ett schampo.”

Fackföreningarnas roll i NPM-systemet har minskat som ett resultat av de individuella lönerna. Trots det har de fackliga ledningarna varit positiva till dessa löner.

npm2Införandet av NPM har fått stora effekter på hälsa och sjukfrånvaro.

”NPM-ledarskapet bygger på en strategi av individualisering. Detta uppnås genom ständiga förändringar; avdelningar omstruktureras ständigt och omorganiseras, uppdragen ändras så att den anställde förlorar sina stödjepunkter; det skapas en känsla av att tappa kontrollen. Svårigheter på arbetsplatsen internaliseras och ses som personliga misslyckanden, vilket i sin tur ofta leder till ohälsa, både fysisk och psykisk med ökad sjukfrånvaro. Denna utveckling förstärks av att lönerna har blivit individuella, och att löntagare konkurrerar i stället för att samarbeta. Och samtidigt försvagas fackföreningarna med dess kollektiva stöd och känslan av solidaritet.”

Arbetsmiljön på arbetsplatserna försämras med införandet av NPM, bland annat ökar omfattningen av stress, trötthet och utmattningssyndrom. De anställda har mindre psykisk energi och mer psykosomatiska symtom.

”Den typiska patienten i den gruppen (som lider av någon form av psykisk ohälsa; min anm) är en kvinna, hon är väldigt ambitiös, och har aldrig varit sjuk tidigare i sitt liv.”

npm3

Den typiske chefen i NPM-systemet hämtar sin inspiration från företagsvärlden. Det är lite av grundbulten i NPM-ideologin. NPM betraktar:

”ledarskap som något fristående från kunskap om verksamheten.”

rektor3NPM-tänket leder till särskilda chefsutbildningar/ledarskapsutbildningar, frikopplade från verksamheten. Inte alltför sällan väljs därför också chefer från det privata näringslivet i stället för någon med erfarenhet av verksamheten…

Influenserna från näringslivet syns också ofta i de begrepp som började användas… Så har tex förskolechefer kallats för affärsområdeschefer (innan den nya Skollagen) och i verksamheten beskrivs patienter som kunder som konsumerar tjänster och sjukvården som produktion…

Cheferna saknar ofta kompetens om verksamheten ”på golvet”. Det gör det svårt eller omöjligt för cheferna att gå in i konkreta diskussioner med de anställda. Det leder ofta i stället till ett auktoritärt ledarskap. Chefen tillgriper lätt krav på lojalitet och disciplinerad lydnad och de anställdas roll inskränks till att genomföra order.

tystnadDet har vi exempel på även från vår egen kommun. Ibland går det till och med så långt att offentlighetsprincipen inte respekteras utan personalen tvingas till tystnad. Det skapas en tystnadskultur. Och politiker och allmänhet får inte veta hur verksamheten fungerar… Trots att öppenhet är en förutsättning för att få så bra verksamhet som möjligt.

För att effektivisera de offentliga verksamheterna ska allt, som sagt, omvandlas till mätbara värden. För detta krävs kontroller och mätningar. En särskild byråkrati växer fram som sköter detta. Och det inte sällan samtidigt som de som ”gör jobbet” minskar i antal…

linjalFör att kunna kontrollera och mäta verksamheten måste den inte bara utföras, utan också dokumenteras. Först då kan verksamheten följas upp och utvärderas. Vilket också har lett till att en hel utvärderingsindustri har vuxit fram kring privata konsultbolag…

Det är nog inte många anställda, patienter, kunder, brukare, elever, föräldrar och invånare som inte känner av följderna, mer eller mindre, av det styrsystem som går under beteckningen New Public Management.

Men det finns ytterligare följder av införandet av NPM…

.

PPS. Denna blogg är alltså andra delen av tre. Fortsättning följer alltså…

Kategorier:NPM Etiketter:,

Målarbete – till nytta för vem? (1/3)

3 september, 2016 Lämna en kommentar

fullmaktige3Kommunfullmäktige antog den 11 december 2013 dokumentet ”Regler för mål- och resultatstyrning”. Det är detta dokument som ligger till grund för kommunens målarbete. I dokumentet står:

”I inriktningsmål anges viljeinriktning för vad som skall uppnås. Det ska ge en strategisk och övergripande vägledning.”

Det är viktigt med inriktningsmål. Så därför har kommunfullmäktige ett extrainsatt sammanträde den 13 september. Syftet med sammanträdet är att fullmäktige, utifrån reglerna om Mål- och resultatstyrning, ska arbeta fram nya inriktningsmål som ska gälla från 2018.

Politikerna ska alltså börja arbetet med att uppdatera de inriktningsmål som ligger till grund för kommunens verksamhet. Vilket naturligtvis inte kommer att bli helt lätt med tanke på de styrkeförhållanden som råder i kommunen denna mandatperiod. De styrande partierna har ju inte någon egen majoritet och har t ex förlorat två budgetomröstningar i rad.

Så därför finns det anledning att undra, måldiskussioner och målarbete – till nytta för vem?

NPMOch så heter en mycket intressant rapport som jag har läst. En rapport vars analyser och diskussioner skakade om mig ganska ordentligt. Den satte ord på precis de erfarenheter jag har kring hur kommuner i Sverige styrs nu för tiden, både utifrån min egen erfarenhet som anställd i kommunen och som kommunpolitiker. Rapporten heter ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?”. Den är skriven av Gunilla Ryd och Kerstin Eld och publicerades förra året. (Du kan hämta rapporten här.)

Rapporten handlar om det system som Sveriges offentliga sektor, däribland kommunerna, styrs efter. Styrsystemet kallas New Public Management (NPM). NPM introducerades gradvis inom offentlig sektor under 1980- och 1990-talen.

Förordet i rapporten börjar så här:

”Vi hör dem ofta: Hemtjänstpersonal som klagar på att de måste knappa in allt de gör, minut för minut, på datorer. Socialarbetare som går på knäna och inte hinner med. Lärare som måste ägna mer tid åt byråkrati än elever. Sjukhuspersonal som säger upp sig för att de inte har möjlighet att ge säker vård. Poliser som jagar ”pinnar” i stället för bovar.”

Känns det igen?

I det följande, och i två kommande bloggar, tänkte jag göra ett ganska utförligt referat av denna rapport.

npm1New Public Management (NPM) handlar om att den offentliga sektorn ska styras genom ekonomistyrning eller målstyrning.

Bakgrunden till att NPM infördes var att den offentliga sektorn växte i Sverige under efterkrigstiden. Från liberalt och högerhåll höjdes röster på att detta var ohållbart. Reagan i USA och Thatcher i Storbritannien var spjutspetsarna. ”Vi har inte råd med välfärden” eller ”den offentliga sektorn är för stor” kunde man få höra.

Mattias Gardell skriver i sin bok ”Raskrigaren” om detta:

”Statens och [kommunernas] ekonomiska roll skulle minimeras, fackföreningarna bekämpas, gemensamma företag privatiseras, marknaderna avregleras, välfärdskostnaderna skäras ner och skatterna minskas.”

I kommunerna innebar detta bland annat privatiseringar, konkurrensutsättningar och rationaliseringar av verksamheterna.

ekonomNationalekonomer delade denna syn och försökte ge ”högerideologin”/nyliberalismen ett vetenskapligt stöd. De menade att systemet var en ”ekonomisk naturnödvändighet”. Så småningom anammade även socialdemokraterna den nyliberala synen. Och faktiskt också fackföreningarna, som t ex mitt eget fackförbund SACO och LR. I varje fall ”topparna”…

Det var med andra ord några årtionden där de nyliberala strömningarna tog allt mer plats för att slutgiltigt ta över. Det handlade om (alla citat är tagna från ovanstående rapport):

”[Nyliberalismen] är specifik genom att den säger att marknaden är den bästa mekanismen för att organisera inte bara de ekonomiska transaktionerna utan även alla sociala relationer.”

Den offentliga sektorn skulle alltså effektiviseras och skäras ner. Offentlig verksamhet konkurrensutsattes och delar ”avknoppades” och privatiserades. En del av verksamheten upphandlades från privata aktörer.

Vi fick höra att allt detta var bra och att det skulle främja t ex valfrihet. Den offentliga verksamheten skulle bli effektivare, kvaliteten bättre, tillgängligheten öka och byråkratin bli mindre. Och allt dessutom till lägre kostnader. I verkligheten var det väl ett sätt för kapitalet att hitta en ny marknad där privata företag kunde tjäna pengar antar jag…

I kommunerna blev det ekonomin som blev det styrande målet. Det var inte längre invånarnas behov som skulle styra verksamheterna. Den offentliga sektorn skulle fungera som det privata näringslivet.

sell_buyNew Public Management utgår från ett företagsekonomiskt tänk, dvs det handlar om hur mycket pengar man tjänar. Det stora dilemmat är att det egentligen inte låter sig göras i offentlig verksamhet. Men man har försökt, och försöker… Olika moment i de offentliga verksamheterna omvandlas till mätbara värden, som blir till prislappar. (Känns det igen?) Det innebär att värden som har stor betydelse i välfärden som omsorg, trygghet och vänligt bemötande nedprioriteras eftersom dessa värden inte går att mäta ekonomiskt.

Införandet av New Public Management har fått en mängd mer eller mindre negativa (katastrofala) följder. Imorgon söndag planeras t ex vårdmanifestationer på flera orter i Sverige. Budskapet är: ”En annan vård är möjlig!”. Jag skulle vilja påstå att initiativtagarna till uppropet (se här) protesterar mot resultatet av NPM:

”Vården i Sverige har under de senaste decennierna tagit efter en marknadsfilosofi i ekonomiska styrsystem och lånat produktionsstyrning från industrin vilket lett till en fragmenterad vård med en arbetsmiljö som inte längre är acceptabel.”

.

PS. Denna blogg är den första delen av tre. Fortsättning följer alltså…

Kategorier:NPM Etiketter:,
%d bloggare gillar detta: