Arkiv

Archive for the ‘NPM’ Category

Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (3/3)

13 december, 2018 1 kommentar

I mina förra bloggar (se ”Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (1/3)” och ”Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (2/3)”) har jag redogjort för Tillitsdelegationens mer eller mindre förödande kritik mot det styrsystem som går under samlingsnamnet New Public Management (NPM). NPM är alltså det styrsystem som används av de flesta kommuner i Sverige, däribland Vänersborg.

Tillitsdelegationens kritik mot NPM kan sammanfattas i följande punkter:

  • ”Bristande medborgarfokus.”
  • ”Frånvaro av helhetsperspektiv.”
  • ”Detaljstyrning och administrativa tidstjuvar.”
  • ”Frånvarande ledarskap och bristande stöd till medarbetarna.”
  • ”Bristande kompetensförsörjning och kunskapsutveckling.”
  • ”Bristande öppenhet.”

NPM-systemet, menar delegationen, hindrar att mötet mellan medborgare och medarbetare blir så bra som det skulle kunna bli.

Tillitsdelegationen, som tillsattes i juni 2016, fick i uppdrag att bidra till en styrning av offentlig sektor som:

”i större utsträckning tar tillvara medarbetares kompetens, kunskap och engagemang med målet att skapa så goda möten som möjligt mellan medarbetaren och medborgaren.”

Ambitionen var att den formella styrningen och detaljstyrningen skulle minska, eller försvinna, och ersättas med en styrning som visade mer tillit till medarbetarna, framför allt till de som arbetade i direktkontakt med brukarna (eleverna, patienterna).

Tillitsdelegationen menar i sitt huvudbetänkande att den kommunala (offentliga) styrningen måste utgå från det mest väsentliga i verksamheten – mötet mellan medborgare och medarbetare:

”Detta möte är ”sanningens ögonblick”, det är här som värde och kvalitet uppstår.”

Delegationen menar att all styrning, från politiker, förvaltningschef och ner i kedjan, ska ha detta ”sanningens ögonblick” framför sig i allt de gör. Redan nu framstår Tillitsdelegationens arbete som revolutionerande, i varje fall om man jämför med styrningen i Vänersborg…

Tillitsdelegationen kallar den nya styrningen för ”tillitsbaserad styrning och ledning”. Den definieras så här:

”Grundidén med tillitsbaserad styrning och ledning är att öka och bibehålla kvaliteten i offentligt finansierade tjänster genom en ökad tillit i styrningen som också innebär ett ökat handlingsutrymme i mötet mellan medborgare och medarbetare. Vi definierar tillitsbaserad styrning och ledning som styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och medborgarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa medborgaren.”

Nu är det naturligtvis inte så att allt ”det gamla” ska kastas bort. Det behövs fortfarande mått av t ex konkurrens, auktoritet och reglering även i framtiden. Men detaljstyrningen måste minska så att handlingsutrymmet blir större för medarbetare, och även chefer. Och självklart vill delegationen att alla de negativa effekterna av den nuvarande NPM-styrningen, som den har beskrivit så utförligt, ska åtgärdas med ett nytt styrsystem.

Tillitsdelegation har inte någon ”mönstermodell” som den lägger fram på bordet. Tvärtom så ”trevar” delegationen sig fram genom att beskriva de förutsättningar som måste finnas i en ny styrningsmodell. Den vill t ex att det ske försöksverksamheter i flera kommuner och landsting, försöksperioder på upp till 5 år och ”övervakade” av forskare, för att få fram bra modeller. Det är väl egentligen alltid så att det är lättare att se fel och att kritisera än att komma med färdiga och perfekta förslag. Med delegationen har gjort ett stort och gediget arbete med att skissa tankar, förutsättningar, utgångspunkter etc som krävs för en bättre styrning. Den ger också ett flertal exempel på hur en del kommuner i Sverige arbetar för att få fram en bättre styrmodell.

Jag tänkte i denna blogg lyfta fram några av de tankar som Tillitsdelegationen har kommit fram till och som måste ingå i ett nytt styrsystem.

Det finns enligt delegationen sju vägledande principer för en tillitsbaserad styrning och ledning:

  1. ”Tillit – Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva förväntningar.
  2. ”Medborgarfokus – Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter värde på.”
  3. ”Helhetssyn – Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemensamt ta ansvar för helheten och samverka över gränser.”
  4. ”Handlingsutrymme – Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande, men var också tydlig kring vem som har mandat att göra vad, och skapa goda förutsättningar för medarbetarna att klara sitt uppdrag.”
  5. ”Stöd – Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalificerat professionellt, administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten.”
  6. ”Kunskap – Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet.”
  7. ”Öppenhet – Sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik.”

Tillitsdelegationen exemplifierar tämligen utförligt vad den menar genom att beskriva och sammanfatta tolv försöksverksamheter inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg, som delegationen har genomfört. Det har också varit forskare kopplade till samtliga projekt.

Tillitsdelegationen har utifrån erfarenheterna av försöksverksamheterna identifierat nyckelord som är viktiga i utvecklingen mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Och det visar väl ganska tydligt hur betänkande är formulerat, många idéer och tankar, färre konkreta alternativ till färdiga lösningar.

”Det behövs mod och nyfikenhet för att våga pröva nya arbetssätt som ligger utanför tidigare ramar, tankesätt och strukturer. Det behövs acceptans för att kunna hantera misstag och dra lärdomar av dem istället för att döma. Det behövs uthållighet och tålamod för att förändringsprocesser tar tid. Det behövs en gemensam vision att arbeta mot som kan engagera och involvera alla i styrkedjan.”

Och delegationen fortsätter med ”insikter” som är väsentliga vid tillitsbyggande:

  • ”Tillitsfull dialog mellan tjänstemän och folkvalda politiker.”
  • ”Begränsat antal mål, regler och krav på återrapportering.”
  • ”Kollegial kvalitetsgranskning och lärande tillsyn.”
  • ”Gränsöverskridande samarbeten.”
  • ”Delegerad verksamhetsutveckling.”
  • ”Medledarskap och chefer som skapar förutsättningar.”
  • ”Psykologisk trygghet och relationsbyggande.”
  • ”Lösningar med medborgaren i centrum.”
  • ”Värdegemenskap och organisatoriskt självförtroende.”
  • ”Tid och tålamod.”

Det låter nästan lite ”flummigt”… Men ju längre man kommer i det digra betänkandet, ju mer förstår man vad delegationen menar. Och det blir också alltmer ”kött på benen”. Men visst, det finns inga färdiga ”tillitsmodeller”. Så enkelt är det inte…

Det har varit ett starkt medborgarfokus i Tillitsdelegationens försöksprojekt och delegationen skriver mycket om fördelarna med att involvera medborgarna. Fokuset på medborgarna är helt enkelt en förutsättning för en ny modell. Det handlar ju om kärnuppdraget för offentlig sektor – att så bra som möjligt möta medborgarnas behov och önskemål

”I ett medborgarfokus ligger att erkänna att en medborgare som mottar stöd och service är både en resurs och en aktör.”

Delegationen menar att brukaren (patienten, eleven) många gånger kan medverka i sina egna insatser. (Det är om inte annat viktigt på grund av brukarnas varierande behov.) Det gör att brukaren blir involverad och därmed upplever insatsen som mer relevant. Det kan även öka förutsättningarna för att en insats blir verkningsfull. Dessutom har medborgarna ofta kunskap som är viktig för att verksamheten ska kunna förbättras.

”Inom många områden kan medborgarna, de som är mottagare av en viss tjänst eller insats, ha kunskap som är viktig för att verksamheten ska kunna förbättra sig. Verksamheterna har därför mycket att tjäna på att involvera medborgaren och lära av dennes erfarenheter. … Genom att inkludera och lyssna till medborgaren kan nya perspektiv och idéer generera utveckling och förbättring i verksamheten.”

För att medborgarfokus ska få genomslag i verksamheterna krävs, menar delegationen:

  • ”Tydlig prioritering.
  • ”Ökat handlingsutrymme för ett tydligare fokus på medborgaren.”
  • ”Ett förhållningssätt som grundar sig i att se medborgaren som resurs och aktör.”
  • ”Systematiskt ta tillvara erfarenheter och möjliggöra delaktighet.”
  • ”Helhetssyn och tillit till andra professioner.”

Eftersom medborgaren möter en enskild, eller flera, av kommunens medarbetare krävs det också i detta möte att medarbetaren får mandat och resurser för att testa idéer och utveckla verksamheten. I de försöksverksamheter som delegationen har initierat visade det sig tämligen snabbt att dessa förändringar också sparade pengar. Sjuktalen bland personalen minskade nämligen…

Medarbetarna ska också uppmuntras, och ha ansvar för, att slå larm om missförhållanden. Det skapar förutsättningar för att dels åtgärda problem, men det skapar också en kultur av omsorg och fokus på medborgarens upplevelser.

Ett viktigt begrepp i betänkandet är helhetssyn. Det innebär att hela kedjan från politiker, höga chefer ända ut till ”personalen på golvet” ska utgå från ett:

”helhetsperspektiv vilket innebär att styrningen ska integrera aktörer och resurser i en gemensam struktur där alla aktörer har gemensamma mål och incitament som styr åt samma håll.”

Med helhetsperspektivet sätts individens behov i centrum och fokus förflyttas från den egna verksamheten, de egna strukturerna och regelverken till vad som är bäst utifrån individens behov.

Det finns en utredning som Innovationsrådet har utfört (SOU 2013:40) och som sammanfattar hur en så kallad helhetssyn skiljer sig från en traditionella organisering – se nedanstående tabell.

Som framgått, och som framgår av delegationens namn, så är betänkandets viktigaste huvudpoäng att det måste finnas tillit mellan de som styr och de som styrs. Delegationen menar att när det gäller framtagning av de mål som används i mål- och resultatstyrning ska de tas fram och utvecklas tillsammans av de som styr och de som styrs. Målen ska utvecklas till att använda färre processmål och fler mål som fokuserar på effekter och resultat. Överlag menar delegationen, vilket framgår av mina bloggar, måste färre saker mätas och resultaten måste analyseras, diskuteras och problematiseras. Utgångspunkten ska hela tiden vara vilket värde som i slutändan skapas för medborgaren.

I Vänersborg, och de flesta andra kommuner, är det politikerna som tar fram målen för verksamheterna, oavsett vilka verksamheter det handlar om. Tänket från delegationen är att verksamheterna ska bli delaktiga och forma processen på ett helt annat sätt. På det sättet kan målen bli ändamålsenliga. Rent konkret innebär detta en dialog som kan ta upp och diskutera frågor som: Vad ska följas upp? Vad behöver vi veta för att skapa större värde och kvalitet för verksamheten och de som verksamheten är till för? Vad är viktigast för medborgare med denna tjänst? Hur följer vi upp utan att orsaka administrativa tidstjuvar och belastning för medarbetare? Vad lärde vi oss av den uppföljning som vi har gjort? Vilka slutsatser kan dras och hur kan vi arbeta vidare och fortsatt utveckla verksamheten?

Det är viktigt att rätt saker mäts och att det inte finns en övertro på att allt värde som en verksamhet skapar kan mätas. Det räcker helt enkelt inte att följa upp och utvärdera verksamheten efter vissa statiska indikatorer.

Sedan påpekar delegationen också det självklara. Det viktiga för en kommun är det sammantagna resultatet – inte vilken nämnd som betalar vad. Som det fungerar nu försöker t ex olika nämnder och förvaltningar att vältra över kostnader på andra nämnder, för att själva gå med ”plus”. Tillitsdelegationen menar att det skulle vara självklart att alla enheter tar ett ansvar för helheten. Det är inte svårt att hålla med om det…

Jag ska inte utveckla Tillitsdelegationens resonemang kring chefer och ledarskap, mer än att konstatera att det behövs ett annorlunda chefskap än idag. Ett chefskap som visar tillit till verksamheterna och medarbetarna och som utgår från medborgarnas behov. Utredningen talar om ett värderingsstyrt ledarskap, ett ”medledarskap” där:

”medarbetarna är mer aktiva, självständiga och delaktiga i verksamhetens ledning, utformning och utveckling.”

Kommunledningar bör, och det är tycker jag är viktigt, se till att chefer ges ett ordentligt administrativt stöd. Och ett rimligt antal medarbetare…

Dessa tre bloggar var ett försök till sammanfattning av Tillitsdelegationens huvudbetänkande. Det bästa är naturligtvis att ladda ner betänkandet och läsa det själv. (Klicka här!) Något som jag för övrigt rekommenderar att både politiker, tjänstemän och medarbetare gör. Det är viktiga frågor. Det är också önskvärda förändringar som borde komma fram även i Vänersborg. Alldeles för stor del av personalens tid går åt till detta evinnerliga insamlande av statistik, enkäter, sammanställningar, avprickningar av mål och förväntade resultat och allt vad det heter och alltför stor del av kommunens ekonomiska resurser avsätts till tjänster som bara administrerar hela systemet av internfakturor, följer upp mål, utarbetar enkäter, mäter, sammanställer tabeller och konstruerar diagram. Och tar därigenom tid och pengar som borde hamna i verksamheterna istället.

För att inte prata om att hela kommunens mål är att följa budget, inte att ge medborgarna och skattebetalarna den service de har rätt att kräva och som är den kommunala organisationens yttersta syfte. Eller borde vara…

Förändringarna är dock inte lätta att åstadkomma. Det är mycket som behöver förändras och det kommer att ta tid. Det viktiga är dock att vi, dvs Vänersborg, börjar arbetet. Och att vi politiker börjar med att bestämma att vi ska starta en dialog med och mellan medarbetare och medborgare kring dessa frågor.

Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (2/3)

11 december, 2018 Lämna en kommentar

Anm. Detta är en direkt fortsättning på gårdagens blogg ”Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (1/3)”.

I Tillitsdelegationens huvudbetänkande (kan laddas ner här) talas det en hel del om ”tidstjuvar”.

”Tidstjuvarna stjäl tid från verksamheternas uppdrag, inte minst från mötet mellan medarbetaren och medborgaren. Det försvårar möjligheten att tillvarata medarbetarnas kunskaper och engagemang samt komplicerar chefernas möjlighet att bedriva ett gott ledarskap.”

Delegationen anser t ex att de uppgifter som begärs in från medarbetare och chefer inte alltid står i proportion till den tid det tar att samla in dessa. Ibland är värdet till och med i det närmaste obefintligt eftersom mottagaren inte förädlar eller ens använder informationen…

De administrativa tidstjuvarna tar både tid och engagemang från verksamheten. Det får till följd, skriver delegationen, att t ex lärare får mindre tid till att undervisa elever och förbereda lektioner. Vilket är vad lärarna är utbildade till och vad som är deras kärnuppgift.

En annan aspekt av detaljstyrningen, och NPM, är att det finns en utbredd rädsla att göra fel, både hos medarbetare och chefer. Denna rädsla ger upphov:

”till en rad negativa företeelser som hindrar att värde skapas i mötet mellan medborgare och medarbetare. En rädd verksamhet riskerar att bli defensiv, passiv och onödigt byråkratisk, vilket kan få konsekvenser som exempelvis försämrad verksamhetsutveckling, bristande innovation, ökat antal tidstjuvar och längre handläggningstider.”

Tillitsdelegationen menar också att medarbetarna har en viktig roll när det gäller att utveckla verksamheterna, men också att påtala brister och oegentligheter:

”Detta medarbetarnas möjligheter att påverka verksamheterna har minskat och att rädslan för att framföra kritik har ökat.”

Delegationen talar om att NPM-styrningen leder till en räddhågsen kultur där verksamheten lägger allt mer tid på att minimera fel. I betänkandet citeras en socialsekreterare:

 ”Vem är det vi skriver för? Man tappar kontakten med barnet i allt skrivande. Vi ska skriva av respekt för den enskilde men vi skriver för att vi själva inte ska göra fel.”

Det gäller att dokumentera som anställd, så att man har ”ryggen fri”…

”I en verksamhet som är fylld av rädsla krävs det mod hos medarbetare och chefer att påtala fel, något som dessutom kan riskera deras egna situation.”

Och det i sin tur leder till att det dokumenteras mer än vad som behövs…

Tillitsdelegationen menar att hela styrsystemet, NPM, påverkar arbetsglädje, arbetsmiljö, möjlighet till samarbete över organisationsgränser samt rätten till visslande vid missförhållanden negativt. Det här leder till ökad sjukfrånvaro, att medarbetare lämnar sina anställningar (vilket förvärrar arbetssituationen för de som är kvar) och att det blir svårare att rekrytera nya medarbetare.

”På lång sikt kan en hög personalomsättning påverka verksamhetsutvecklingen eftersom verksamheten kontinuerligt tvingas lägga ner resurser på att lösa de vardagligt återkommande bemanningsproblemen. Hög personalomsättning skapar även brister i kompetensförsörjningen och medför sämre kontinuitet för medborgaren, vilket i sin tur gör att medborgaren riskerar att hamna mellan stolarna och inte får den hjälp hen behöver.”

En god arbetsmiljö för medarbetarna är en förutsättning för att kunna minska sjukskrivningarna och för att kunna attrahera fler medarbetare…

Tillitsdelegationen riktar stor kritik mot NPM-systemet för sitt bristande medborgarfokus. Medborgarinflytande blir, menar delegationen, sällan mer än:

”att enskilda individer eller en grupp av patienter, elever eller brukare delger eller tar emot information.”

Det här kan leda till att verksamheter, som i sig själva kan vara av hög kvalitet, ändå inte får de önskade effekterna, eftersom verksamheterna inte är tillräckligt anpassade efter individens förutsättningar och behov.

Tillitsdelegationen tar bland annat skolan som exempel. Den riktar in sig på att skolsystemet inte lyckas fullt ut när det just gäller just att skapa möjligheter för barn och elever att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förutsättningar – något som står i Skollagen.

”Det saknas uppföljning och utvärdering kring vad som fungerar väl för olika elever när det gäller extra anpassningar och särskilt stöd … de mest erfarna lärarna tenderar att arbeta i skolor som är relativt sett socioekonomiskt mer gynnade. Det kan leda till att de elever som är i störst behov av anpassning inte har tillgång till erfarna lärare i den utsträckning som kanske skulle behövas.”

Delegationen avslutar kritiken av NPM-systemet med att ledarskapet är frånvarande och att stödet till medarbetarna brister.

”Stödet från chefer och stödfunktioner ska syfta till att medarbetarna inom välfärdssektorn ska fokusera på att arbeta med det de är bra på. Det gynnar både medborgaren och medarbetaren.”

Idag sysslar chefer mer med administrativa uppgifter, som att bemanna organisationen, sköta återrapportering och rent praktiska uppgifter som annars lätt hamnar mellan stolarna, än att leda och styra verksamheterna. De arbetar inte med att utveckla arbetet utan tiden läggs på möten, samtal med personal, arbete med budgetar, IT-system, ekonomirapportering och personalplanering…

Det visar sig i undersökningar att cheferna inom vård, skola och omsorg anser att de jobbar under ohållbara arbetsvillkor med knappa resurser i förhållande till vad de förväntas åstadkomma. Tillitsdelegationen har även noterat, som vi också tydligt kan se i Vänersborg, att chefer inom skola och omsorg ansvarar för betydligt fler medarbetare än cheferna inom teknisk service. Det är skillnad på traditionellt mansdominerande respektive kvinnodominerande arbetsplatser…

Den här fokuseringen för cheferna på administrativa uppgifter har lett till att stödet till medarbetarna har minskat. Istället har stödfunktionerna centraliserats, de finns alltmer sällan ute i verksamheterna. Det här riskerar att skapa, eller har redan skapat, en distans till de medarbetare som arbetar direkt med kärnuppdraget. Och det leder också ofta till:

”att lärare, socialsekreterare och läkare själva genomför de administrativa arbetsuppgifterna samtidigt som den administrativa personalen finns kvar eller till och med utökas.”

Jag tänker på hur IT för ett antal år sedan försvann från skolorna i Vänersborg och centraliserades till ”kommunhuset”.

Sammantaget har denna utveckling, skriver delegationen, i t ex skolan:

”gjort att lärare och skolledare numera har en ansträngd arbetssituation med bristande stöd när det gäller såväl administration som grundläggande förutsättningar för pedagogiken. I dag måste lärarna själva utföra en större del av arbetet med elevers hälsa och psykosociala situation.”

Tillitsdelegationen riktar alltså en förödande kritik mot det styrsystem som går under samlingsnamnet New Public Management (NPM). Fler (alla?) borde ta del av Tillitsdelegationens betänkande och därefter börja diskutera hur man vill inleda processen som syftar till en förändring av styrsystemet.

Anm. Det kommer ytterligare en blogg i denna serie, del 3, om Tillitsdelegationens huvudbetänkande . Del 1 kan du läsa här: ”Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (1/3)”. Del 3 finns här!

PS. Varje vecka kan man läsa om vad NPM-systemet leder till. Här är två exempel från den senaste tiden:

Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (1/3)

10 december, 2018 5 kommentarer

Den 16 juni 2016 beslutade civilminister Ardalan Shekarabi (S) och regeringen att tillsätta en delegation som skulle utreda styrningen i den offentliga sektorn. Den fick namnet Tillitsdelegationen och fick i uppdrag att analysera och föreslå hur styrningen av välfärdstjänster kan och bör utvecklas. Det var också tillsagt att medarbetares kompetens och erfarenhet skulle tas tillvara i större omfattning i en ny styrmodell.

Tillitsdelegationen har nu lämnat sitt huvudbetänkande till regeringen. Betänkandet har rubriken ”Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn”. (SOU 2018:47, du kan ladda ner betänkandet här.)

Huvudbetänkandet är på nästan 500 sidor. Jag har inte läst hela betänkandet utan framför allt sammanfattningen och de delar som beskriver bristerna med den nuvarande modellen för styrning. (Tänkte läsa vidare sen…) Kommuner och landsting i Sverige använder en styrmodell som går under beteckningen ”New Public Management” (NPM). (Jag har tidigare skrivit en del om den, se ”Målarbete – till nytta för vem?”.)

Det har under de senaste åren börjat riktas hård kritik mot NPM ute i landet. I Vänersborg har det ganska länge, enligt min uppfattning, ”tuffat” på som vanligt. Visserligen har kommunstyrelsen precis börjat ifrågasätta texter och formuleringar i gällande vision och inriktningsmål. Men det handlar inte som jag ser det om att i grunden vilja förändra styrprinciperna. Vänsterpartiet har visserligen försökt sig på inlägg som visar på en annan inriktning, men det har inte ”gått hem” än så länge. Men vi får se var diskussionerna leder, till våren skall fullmäktige föra frågan vidare.

Än så länge fortsätter den traditionella styrningen. Inom socialtjänsten har en ny arbetsorganisation med nya scheman införts, sk ”smart bemanning”. Och det trots den anställda personalens vilja – och protester. Och på vart och vartannat sammanträde redovisar tjänstemännen röda, gula och gröna ”ploppar”, som ska beskriva hur väl den kommunala mål- och resultatstyrningen uppfylls i verksamheten.

Vänersborg styrs, liksom de flesta andra kommuner, genom att politikerna sätter mål för verksamheterna, mål som tjänstemännen och personalen ”på golvet” ska uppnå. Måluppfyllelsen ligger sedan till grund för framtida åtgärder. Det finns en del problem med dessa mål och därmed hela styrningen och resultaten av den.

Delegationen skriver:

”Verksamheter som styrs med mål- och resultatstyrning kommer, förr eller senare, att anpassa sig till att försöka nå just de mål som verksamheten följs upp och utvärderas utifrån. … Men om målen inte omfattar relevanta professionella värderingar (om exempelvis kvalitet) eller etiska överväganden riskerar verksamhetens mål glida ifrån verksamhetens uppdrag. Målen, som tidigare varit medel för att nå ett övergripande syfte, blir i stället själva uppdraget för verksamheten.”

Jag tror att samtliga anställda i kommunen kan intyga att så här är det i Vänersborg också. Som (kritisk) politiker kan jag väl också tycka att processen kring målformuleringarna ibland kan te sig smått löjeväckande. Ska vi sätta upp som mål att betygsresultaten ska höjas med en eller två procentenheter? Eller varför inte fem? Med hur många procentenheter ska skolnärvaron öka nästa år? (Och sedan beslutar samma politiker att minska resurserna till skolan…) Och i delårsrapporter, bokslut etc, får sedan samma politiker så småningom reda på om målen har uppnåtts, illustrerat med ”ploppar” i olika färger eller med en tumme-upp… Och vad säger detta? Ska politikerna vara nöjda då? Betyder en grön plopp allt är frid och fröjd och kommunen ”går bra” och alla invånare nöjda och glada? Ett sätt att öka måluppfyllelsen är för övrigt att göra målen mindre svåra att uppnå. Då blir det automatiskt fler gröna ploppar…

Det är svårt att mäta kvalitet och det går inte att mäta allting som skapar värde för invånarna i en verksamhet. De mål som vi politiker ställer upp tenderar därför att i stället mäta det som går att mäta. Och det är en uppfattning som framförs i alla sammanhang, där mål ska diskuteras. ”Målen måste vara mätbara.” Viktiga kvalitativa mål som är svåra att formulera i mätbara siffror lämnas därför ofta utanför målformuleringar. Och det innebär i sin tur att dessa ”mål” nedprioriteras i verksamheten…

Förutom att målen ofta blir tämligen intetsägande och slumpmässigt bestämda utifrån mätbarhet så får resultatmått som mäter kortsiktiga mål större betydelse än sådana som mäter mer långsiktiga mål. Och kortsiktighet är också något som präglar mycket av politiken i Vänersborg.

Mål- och resultatstyrning är alltså en del av styrsystemet NPM. Tillitsdelegationen beskriver hur och varför NPM-systemet implementerades i den offentliga förvaltningen och redogör även för ett antal andra brister med styrformen.

I betänkandet skriver delegationen att den goda ekonomiska utveckling som präglade Sverige under efterkrigstiden bröts under 1970-talet. I slutet av 1980-talet drog den socialdemokratiska regeringen igång ett program med avsikt att förnya den offentliga sektorn. Det var till stor del en inhemsk utveckling där det bland annat diskuterades decentralisering, delegering, målstyrning, utvärderingar och valmöjligheter. Det diskuterades och lämnades förslag om konkurrensutsättning, att beställarrollen skulle separeras från producentrollen och entreprenader som alternativ till offentlig verksamhet.

”Det var under dessa förhållanden som de styrningsidéer som svepte över västvärlden – hämtade från Reagans USA och Thatchers England – kunde få starkt fotfäste på relativt kort tid.”

Namnet New Public Management (NPM) gavs av den engelske statsvetaren Christopher Hood (1991). Styrningsidéerna var hämtade från det privata näringslivet. De gick ut på marknadstänkande, överföring av marknadsmekanismer till den offentliga verksamheten, decentralisering samt bolagisering och privatisering.

Verksamheter skulle delas in i resultatenheter, interndebiteringssystem infördes och ett starkt resultatfokus utvecklades genom införandet av mål- och resultatstyrning. Ett annat viktigt inslag var ”marknadisering”. Det innebar att den offentliga sektorn skulle konkurrensutsättas och lämna utrymme för privata utförare. Tanken var att den offentliga sektorn skulle tvingas att minska sina kostnader och därmed öka effektiviteten.

I och med införandet av mål- och resultatstyrning så blev uppföljning och granskning allt viktigare.  Både organisationen och individerna skulle bedömas utifrån mätbara prestationer. Det betydde att de som granskade och kontrollerade utvecklade kriterier och modeller för mätning och rangordning. Organisationen och individerna skulle bli självdokumenterande och återkopplande och genom utbildning och sanktionssystem ”disciplineras” så att de anpassade sig till de nya kraven. Och detta skulle kontrolleras, regleras och sanktioneras. Systemet förutsatte också att individerna, de anställda, var formbara och kunde bli de självdisciplinerade subjekt som systemet önskade.

Det sistnämnda ledde till en professionskritik. Olika yrkeskårer inom den offentliga sektorn kunde uppfattas av styrande politiker och ledande byråkrater som svårstyrda och kostnadsdrivande och de kunde behöva ”tämjas” med bland annat starkare ledning och mer kontroll. Hela systemet ledde till att makten i arbetet hamnade hos managers och byråkrater i stället för hos yrkesprofessionen. Den kvalitativa bedömningen, som grundade sig på de professionella medarbetarnas kunskaper och erfarenheter, ifrågasattes som subjektiv. Den nya resultatorienteringen och detaljstyrningen med hjälp av nyckeltal och resultatindikatorer var mer ”objektiv”.

Trots att NPM-systemet sägs tro på decentralisering, så blev det tvärtom. Genom resultatstyrningen med återrapporteringskrav, som formulerades centralt, så fick administratörerna mer makt över arbetet. En stor del av de anställdas tid kom att gå åt till att berätta vad man hade gjort i stället för att ägna sig åt själva verksamheten.

”Detta skapar frustration hos medarbetare, som upplever att de inte har förutsättningar att kunna göra det bästa möjliga och fullt ut kunna använda sin kunskap, kompetens och sitt engagemang i mötet med medborgare.”

En allt större del av tiden fick läggas på rapportering, dokumentation och administration…

Och samtidigt växte den administrativa apparaten…

”Offentliga verksamheter har generellt sett utökat antalet medarbetare som arbetar med administration på central nivå i verksamheten, yrkesgrupper av typen controllers, strateger, koordinatorer och kommunikatörer. Det är inte ovanligt att dessa centrala administratörer i sin tur skapar en ökad administrativ börda hos andra delar av verksamheten via uppföljning, enkäter etc. Kommuner och landsting verkar med andra ord befinna sig i en paradoxal situation. De yrkesprofessionella spenderar allt mer tid på administration och mindre tid på kärnuppgifter, samtidigt som den administrativa personalen har ökat i antal.”

Och när den administrativa apparaten växer, så ökar också detaljstyrningen.

Fortsättning på bloggen följer imorgon – klicka här.

Kommunkompassen och styrningen av Vänersborg

7 december, 2018 1 kommentar

Det finns olika metoder att utvärdera och analysera kommuners sätt att arbeta. Valen kanske är det viktigaste… Men det finns också något som kallas ”kommunkompassen”.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) erbjuder sedan 2002 kommuner att köpa en tämligen omfattande undersökning som går under namnet Kommunkompassen. Undersökningen analyserar en kommun utifrån samspelet mellan det politiska systemet, kommunernas förmedling av tjänster, kommunen som arbetsplats och utvecklingen av lokalsamhället. TTELA hade för några dagar sedan en kortare artikel om kompassen. (Se ”Vänersborgskompass pekar åt rätt håll”.) På kommunens hemsida finns dessutom en sammanfattning av resultatet (se ”Kommunkompassen ger ros och ris”) och vill du läsa Kommunkompassen i sin helhet så kan du ladda ner den här.

SKL skriver om syftet med kompassen:

”Kommunkompassen utvärderar inte verksamhetens resultat utan hur kommunen leder organisationen utifrån ett helhetsperspektiv och hur samspelet mellan de olika verksamheterna fungerar.”

För att sammanställa kompassen hämtas fakta och information från intervjuer, kommunens styrdokument samt kommunens hemsida och sociala medier. Sedan sammanställs resultatet och bedömningarna görs utifrån åtta huvudområden – ”Offentlighet och demokrati”, ”Tillgänglighet och brukarorientering”, ”Politisk styrning och kontroll”, ”Ledarskap, ansvar och delegation”, ”Resultat och effektivitet”, ”Kommunen som arbetsgivare – personalpolitik”, ”Ständiga förbättringar” och ”Kommunen som samhällsbyggare”.

Förhoppningsvis kommer sedan rapporten med dess resultat att inspirera kommunen till förbättringar. Vilket redan är på gång enligt kommunens hemsida. Kommundirektör Pascal Tshibanda säger:

”Redan i dag tillsätter jag en arbetsgrupp bestående av tjänstepersoner från de olika förvaltningarna. Den ska arbeta med kvalitet, ledning och styrning och ska prioritera vad vi jobbar med på kort, medellång och lång sikt.”

Kommunkompassen gör en poängbedömning på de olika huvudområdena. Här kommer Vänersborgs poäng jämfört med genomsnittet:

Vänersborgs resultat är betydligt bättre än förra gången, 2014. Undantaget är ”ständiga förbättringar”, men här har en del förändringar gjorts i själva undersökningen så det går inte riktigt att jämföra resultaten i de två rapporterna. Vi ser emellertid att Vänersborg ligger ganska långt efter snittet för de övriga kommunerna. Totalpoängen är 432 jämfört med rikets 474 poäng.

Jag är kanske lite orättvis mot kommunen och resultatet, men jag tänkte titta på de områden där Vänersborgs resultat har störst ”förbättringspotential” jämfört med andra kommuner. Det är områdena ”Offentlighet och demokrati”, ”Politisk styrning och kontroll”, ”Resultat och effektivitet” och ”Ständiga förbättringar”. Naturligtvis innebär inte detta att jag underskattar betydelsen av de områden där Vänersborg har bättre resultat än genomsnittet eller vikten av att Vänersborg fortsätter att utveckla även de ”bra” områdena. Men de områden jag väljer att redovisa är väldigt aktuella och just nu under diskussion i kommunen. Kommunfullmäktige ska t ex diskutera mål och målstyrning i början av nästa år.

På området ”Offentlighet och demokrati” fick Vänersborg 51 poäng. Det låg nära genomsnittet på 55 poäng.

Kommunen styrs som bekant av politikerna från de olika partierna. Dessa har blivit valda av invånarna i Vänersborg i allmänna val. Partierna har gått till val på olika frågor och gett löften om vad de vill genomföra. Och här kan man ju alltid fråga sig i vilken mån partierna verkligen håller vad de lovar. I höstens val lovade partierna t ex att satsa på skolan, men några månader senare antogs en budget som istället minskade elevpengen. Men demokrati innebär ju också i vilken mån kommuninvånarna får vara delaktiga i de beslutsprocesser som sker hela tiden under mandatperioden, mellan valen. Vänersborg har genom åren haft några medborgardialoger, t ex om skolstrukturen 2012, men känner vänersborgarna sig delaktiga, och är de delaktiga, i de politiska besluten?

Kommunkompassen skriver:

”Kommunens övergripande strategi för arbete med demokratiutveckling är otydlig.

Utvärderarna skriver vidare:

”Målen på nämnd/verksamhetsnivå berör oftast ett brukarperspektiv och inte ett demokrati- eller medborgarperspektiv.”

Det görs alltså skillnad på ärenden där de som direkt berörs av ett beslut, t ex grannhöran i ett bygglovsärende, och inflytande för alla invånare. Vänersborgs arbete med Översiktsplanen under 2016 och 2017 är ett bra exempel på vad Kommunkompassen menar med demokrati och inflytande.

Kommunkompassen ger några exempel på vad som fungerar bra i Vänersborg, men har samtidigt en mängd tips på hur ”Offentlighet och demokrati” ska kunna utvecklas och bli bättre. Här följer några:

  • ”förenklade populärversioner av viktiga dokument för att underlätta förståelsen bland medborgarna kring kommunala beslut och prioriteringar.”
  • ”webbsändningar av kommunfullmäktigesammanträden, vilket skulle kunna vara ett sätt att föra ut den politiska diskussionen utanför fullmäktigesalen.”
  • ”Sociala medier skulle även kunna användas mer för att kommunicera åtaganden på kommunövergripande nivå.”
  • Tydligare redovisningar av måluppfyllelsen med resultatindikatorer och beskrivningar samt kommentarer och reflektioner som förklarar kommunens syn på Vänersborgs resultatnivåer.
  • ”Alla resultat från brukarundersökningar borde göras tillgängliga.”
  • Kommunens politiker bör använda sig av medborgardialog som ett systematiskt verktyg för att öka inflytande och skapa delaktighet för vänersborgarna.
  • ”skapa mer frekventa forum där politiker kan möta medborgarna direkt för dialog.”
  • Vara tydligare om ”hur anmälan om oegentligheter ska göras och hur dessa anmälningar ska hanteras.”

För övrigt anser utvärderarna att det finns många strategi- och policydokument som inte används, utvärderas eller uppdateras i Vänersborg och att detta bör åtgärdas. Slutligen tycker Kommunkompassens utvärderare att:

”Ett mer samlat strategiskt grepp kring demokrati och inflytande kan tas i Vänersborg och uppföljningen av vad som görs kan tydliggöras.”

Det behövs onekligen en Demokratiberedning i Vänersborg som ser över det här området och utvecklar demokrati och inflytande i kommunen.

På området ”Politisk styrning och kontroll” fick Vänersborg bara 48 poäng, genomsnittet var 67.

Området handlar om hur politikerna styr förvaltningarna/tjänstemännen så att de politiska uppdragen utförs. Det görs i Vänersborg genom att politiken ställer upp mål, sk målstyrning.

Kommunkompassen har gjort en del intervjuer. De intervjuade ansåg att Vänersborgs styrmodell inte fungerar i praktiken:

”Inriktningsmål, förankring, uppföljning av mål, samband mellan ekonomi och verksamhetsmål, m.m. kritiserades.”

Det är naturligtvis allvarligt och utvärderarna anser att:

”kommunen bör göra ett omtag för att göra styrmodellen till ett instrument där politikerna faktiskt kan styra och följa upp verksamheterna. Det handlar bland annat om att skapa ett ägande och ett engagemang bland både politiker och tjänstemän för att göra systemet operativt.”

Även kommunens vision från 2013 röner samma kritik:

”Vänersborgs kommun – attraktiv och hållbar i alla delar, hela livet”

Utvärderarna från Kommunkompassens anser att visionen har tappat styrkraft. Det finns onekligen en del att ta tag i…

Vid intervjuerna framkom också kritik kring frågan om styrkraften i kommunens mål- och resursplan. Kopplingen mellan mål och resursfördelning är inte speciellt tydlig menar Kommunkompassen. Det skulle behövas en tydligare systematik kring fördelning av ekonomiska resurser i förhållande till de mål som kommunen vill uppnå.

Det låter som en kritik tagen direkt från Lena Eckerbom Wendel och moderaterna. De har påtalat detta vid ett flertal tillfällen.

Kommunkompassens utvärderare menar också att den politiska styrningen i kommunen är otydlig på grund av oklar majoritet. Jag vet inte om jag håller med om det. Den ”oklara majoriteten” är nog inte förklaringen, det är snarare de styrandes oförmåga det handlar om. Kommunkompassen menar i varje fall att den bristande styrningen:

”lämnar över ett större utrymme till tjänstemannaorganisationen att ta beslut som i vissa fall har politisk karaktär.”

Man menar att politiken behöver kliva fram och ta ett grepp över den övergripande strategiska styrningen. Och det kan jag hålla med om…

Till sist i denna del av undersökningen så menar Kommunkompassen att det bör finnas:

”fler forum där det återkommande kan ske en dialog mellan politiker och tjänstemän kring strategiska frågor utan krav på beslut.”

På området ”Resultat och effektivitet” fick Vänersborg 45 poäng mot genomsnittet 58.

Området handlar framförallt om det arbete som sker inom förvaltningsorganisationen när det gäller uppföljning av verksamhet. Det kan handla om hur man mäter effektivitet, vilken service och vilken kvalitet denna service innehåller i relation till vad den kostar.

Kommunkompassen skriver:

”Det är oklart att se hur kommunen arbetar strategiskt med att effektivisera verksamheten. Det finns ingen gemensam beskrivning av hur kommunen tänker kring effektivitet. Den oklara kopplingen mellan mål- och resursfördelningen som finns i budgetprocessen visar också på att det här finns ett förbättringsområde.”

När det gäller området ”Ständiga förbättringar”, där Vänersborg har 30 poäng jämfört med snittet 53, så menar Kommunkompassen att det inte finns någon:

”övergripande strategi för ständiga förbättringar eller för kvalitetsarbetet i kommunen. En sådan strategi bör kopplas till styrning och uppföljning.”

Man menar att det på central nivå läggs för lite kraft på analys och utveckling samt samordning utifrån ett helhetstänkande.

Det är helt klart att det finns stora förbättringsmöjligheter i Vänersborgs kommun. Och det är ett arbete som måste prioriteras. Vi hoppas att de som kommer att styra Vänersborg de kommande fyra åren inser detta och att de lyssnar till samtliga partier, förvaltningar och inte minst kommuninvånarna i detta arbete.

Den kommande diskussionen i kommunfullmäktige i början av nästa år kan förhoppningsvis vara startpunkten för arbetet.

Kategorier:NPM, styrning

Smart bemanning?

22 juli, 2018 4 kommentarer

Det råder ett stort missnöje bland personalen inom socialförvaltningen i Vänersborg. Det har vi under några veckor kunnat läsa om på insändarsidorna i TTELA och i olika Facebook-grupper. I torsdags hade TTELA tre artiklar i ämnet.

Socialförvaltningen håller på att införa ett nytt arbetssätt vad gäller bemanningsplanering och schemaläggning. På kommunens hemsida beskrivs det under rubriken ”Vi inför Smart Bemanning – ett system för schemaläggning” på följande sätt:

”Syftet är att bättre tillgodose verksamhetens och brukarnas behov, samt att skapa hållbara arbetsplatser för våra medarbetare.”

Det nya arbetssättet, som alltså går under beteckningen ”Smart Bemanning”, ska slå två flugor i en smäll. Kommunens anställda ska få det bättre, precis som brukarna/vårdtagarna. Och det låter ju fantastiskt bra… Brukarna, dvs i huvudsak äldre invånare, ska få mer tid med socialförvaltningens personal, samtidigt som denna personal ska få bättre arbetsförhållanden…

I mina öron låter det som om ”Smart Bemanning” innebär att fler personal ska anställas. Hur ska annars personalen få mer tid till brukarna? Tänker jag.

Men så är det inte. Tvärtom typ. Om ”Smart Bemanning” sägs det på kommunens hemsida:

”Det handlar om [att] ge vård och omsorg till fler personer med omfattande vård- och omsorgsbehov, med de begränsade resurser vi har…”

”Begränsade resurser”…

Det är ingen hemlighet att socialnämnden har ”problem” med pengarna. Nämnden gör av med mer pengar än den har… Årets budgetunderskott prognostiseras enligt delårsrapporten till 26,6 milj kr. Det är väldigt mycket pengar. I stort sett lika mycket pengar som arenan och Vattenpalatset kostar kommunen i år…

Nästa år anser socialförvaltningen att nämnden behöver 52,5 milj kr mer i budgetram än i år för att få verksamheten att ”gå runt”. I stället föreslår de styrande partierna, S+C+MP, att socialnämnden ska få samma anslag, men med drygt 9 milj kr mindre.

Socialnämnden står med andra ord inför stora besparingar under resten av året liksom stora nedskärningar nästa år. Det är klart att många av de anställda ser det som att det nya schemaläggningssystemet är ett led i dessa besparingar och nedskärningar…

Personalen på socialförvaltningen, de ”på golvet”, reagerar bland annat över att förändringen till det nya arbetssättet sker över deras huvuden. Om personalen dessutom upplever att förändringarna inte alls ”skapar hållbara arbetsplatser” utan tvärtom, så kan det lätt bli en ohållbar situation.

Som nu.

De anställda har skapat ett upprop, ”Protest mot Smart bemanning”, på nätet. Där ger de anställda en sammanfattande beskrivning över systemets konsekvenser:

”Socialförvaltningen i Vänersborgs kommun med hjälp av oerfarna konsulter valt att se över scheman för vård personal inom vård och omsorg. Konsulter som inte jobbat inom vården men har förmågan/erfarenhet att tala för oss vad vi mår bra av och hur vi ska jobba.

Personal på alla enheter får fyraveckorsschema åt gången som ”speciella” undersköterska ska lägga, nåt som varje enhet har klarat lägga själva och som alla i personal gruppen varit delaktiga. Vi personal får inte veta hur vi jobbar efter fyraveckorsperiod och kan inte heller planera nåt med familjen på vår fritid. Har cheferna tänkt på att vi har ett liv utanför jobbet som måste fungera utan att våra barn påverkas?!

Idag är det svårt med att rekrytera vikarier till vården och att det är även mycket svagt intresse att jobba inom vården. Smarta schema gör att personal får jobba flera arbetspass med samma lön och även på enheter som man inte har erfarenhet av.

Smart bemanning gör att personal inte kan ha framförhållning och inte heller någon privat liv, sjukskrivningar ökat sen detta startat eftersom nämnden har varken pratat eller brytt sig om vård personal. Erfarna personal som jobbat i flera år obekväma arbetstider (helger, kvällar , nätter och storhelger) och gett allt för ta hand om våra gamla har varit tvungna att sluta eftersom detta påverkat de och deras privat liv mycket negativ. Natt personal ska jobba 9 timmars pass istället för 10 timmar och detta gör att dagpersonal måste jobba sent och inte kan få det återhämtning som behövs

(Attraktiv och hållbar, i alla delar av livet) , vad hände med delaktighet, vårdtagarens trygghet och säkerhet och värdegrund ?  

VI PROTESTERAR! LYSSNA PÅ OSS”

I skrivande stund har 366 personer skrivit på protesten. Flera beskriver i uppropet hur de har sagt upp sig eller står i begrepp att göra det på grund av det nya systemet. Enligt ”Gustav”, som intervjuas i TTELA (se ”De har kört över oss totalt”), så är det:

”mellan 20 och 30 fast anställda som redan har slutat på grund av de försämrade arbetsvillkoren.”

I denna TTELA-artikel kan du också läsa mer om personalens synpunkter på ”Smart Bemanning”.

Socialchefen och verksamhetschefen vid Vård och omsorg lämnar en annan bild av ”Smart Bemanning” på kommunens hemsida. Det är naturligtvis svårt för mig att avgöra vem som har rätt, men jag antar att antalet uppsägningar och sjukskrivningar vore ett objektivt sätt att få reda på sanningen.

Det finns ytterligare ett problem i dialogen mellan arbetsgivare och arbetstagare, personalorganisationerna. Eller rättare sagt Kommunal. Facket är ju en slags ”mellanhand”, det är fackledningen som kommunicerar med medlemmarna och det är fackledningen som kommunicerar med arbetsgivaren. Men om de fackliga representanterna inte är medvetna om vad de egna medlemmarna egentligen tycker, så blir det problem…

TTELA sammanfattar:

”De som skapat protestlistan kände att varken Vänersborgs kommun eller fackförbundet Kommunal bryr sig om dem.”

Det verkar med andra ord som det har blivit problem i det här fallet, snällt sagt, i varje fall är det så de protesterande beskriver situationen. De menar att Kommunal har gått med på ”Smart Bemanning” över medlemmarnas huvuden. Särskilt tycks de reagera mot en video som har lagts upp på kommunens intranet. Där försvarar Kommunals ordförande det nya systemet tillsammans med arbetsgivaren.

Sedan har jag inte heller i detta fall någon aning om vem som har rätt – Kommunals lokala ledning eller de som protesterar. (Se ”Det har varit kort med folk länge”.) Jag ser bara att de aktuella medlemmarnas förtroende för sin fackliga ledning brister. Det sägs också att många medlemmar till och med har lämnat Kommunal den senaste tiden.

Jag vill för fullständighetens skull komplettera historien bakom ”Smart Bemanning”.

Den 20 april 2017 behandlade socialnämnden ett ärende med rubriken:

”Information om rådgivningsrapport – genomlysning av hemtjänst/hemsjukvård”

Revisionsfirman PWC hade på uppdrag av Vänersborgs kommun genomfört en genomlysning av organisationen för hemtjänst och hemsjukvård inklusive myndighetsutövning. Syfte med genomlysningen var att sänka kostnaderna samt säkra kostnadskontroll.

Det är denna rapport som ligger till grund för ”Smart Bemanning”. (Jag tror att en pressad socialnämnd faktiskt gav ytterligare uppdrag till sin förvaltning.)

I protokollet står det:

”Utifrån pwc:s genomlysning och rapportens rekommendationer har verksamhetsledningen startat åtgärder och planerar ytterligare som bl.a. implementering av IBIC, uppföljning av biståndsbeslut samt översyn av bemanning och schemaläggning.”

PWC:s genomlysning mynnar ut i ett antal iakttagelser och rekommendationer. Jag ska inte redogöra för dem alla här, men jag vill ändå göra några kortare nedslag för vad PWC skrivit om det som nu har blivit konfliktämnen. (Rapporten kan laddas ner på kommunens hemsida.)

I rapportens sammanfattning står det angående bemanning och schemaläggning:

”Bemanningsorganisationen behöver utvecklas. Det finns idag ingen struktur på hur scheman för personalen läggs. Vi anser att tekniska hjälpmedel behövs för att utveckla detta arbete.
Det bör även tydliggöras när exempelvis vikarier får användas och ledningen bör ställa krav på personalen att exempelvis arbeta på olika enheter.
Vi menar också att en centralisering och specialisering av schemaläggning och personalplanering är viktigt för att öka effektiviteten.”

Det här utvecklas senare i rapporten och det på ett ganska utförligt sätt.

PWC menar bland annat att endast 70% av arbetstiden innebär aktivt arbete hemma hos vårdtagarna. Resten är ”kringtid” som restid, administration och mötestid etc. Dessutom är nyckeln till en optimerad bemanning att kunna förutspå variationer i det kortsiktiga behovet. PWC skriver att det är graden av overksam tid som driver kostnaderna. Och så ges exempel på tre aktiviteter för att effektivisera verksamheten:

  • ”Flexiblare schemaperioder”
  • ”Möjlighet att använda personalen på olika arbetsplatser”
  • ”Öka andelen helg- och nattpass”

PWC är väldigt kritisk på hur det gick till i förvaltningen. Vid schemaläggningen saknades det t ex struktur och riktlinjer, schemaläggningen var inte digital och olika enheter gjorde på olika sätt. PWC ansåg att schemaläggningen skulle centraliseras och digitaliseras.

PWC skriver också en hel del om personalpoolerna och vikarieanskaffningen. Jag noterar att det övergripande syftet hela tiden är effektivitet. Det går före både brukarnas intressen av så få kontakter som möjligt (det här nämns vad jag kan se överhuvudtaget inte i rapporten) eller personalens arbetsmiljö. PWC:s slutsats är att personalpoolens arbete ska täcka hela äldreomsorgen.

När jag läser PWC:s rapport kan jag inte låta bli att tänka på den styrnings- och ledningsfilosofi som råder inom svensk offentlig förvaltning under de senaste 25-30 åren, New Public Management (NPM). (Se ”Målarbete – till nytta för vem?”.) NPM handlar om att se den offentliga verksamheten ur ett företagsperspektiv, där allt handlar om att ”göra vinst”. Pengarna ska användas så effektivt som möjligt. Människorna, både anställda och brukare, kommer på sin höjd i andra hand. Och för att göra en organisation så effektiv och lönsam som möjligt så krävs det experter och konsulter. De planerar arbetsorganisation, scheman osv bättre än de som utför arbetena på golvet, trots att dessa experter och konsulter kanske aldrig har satt sina fötter på en arbetsplats som de utreder. Det blir viktigare att sätta mål, dokumentera, producera statistik och utvärdera än att sköta om de äldre.

Det sista var en liten utvikning som möjligtvis var orättvis mot socialförvaltningens ledning.

Kommunen har hur som helst tagit hjälp av företaget ”Strategisk Bemanning Sverige AB” för att genomdriva den nya organisationen. Det har kostat socialförvaltningen drygt 1,2 milj kr (exklusive moms). Det nya schemaläggningssystemet har också inneburit att 6 personer nu arbetar heltid med schemaläggning. (Anställningen är ”visstid” och gäller till sista december 2018.) Dessa personer har för övrigt tagits från verksamheten, vilket betyder att det nu är sex personer mindre ”på golvet” än tidigare. Vilket naturligtvis är provocerande när syftet med förändringarna sägs vara att:

”bättre tillgodose verksamhetens och brukarnas behov, samt att skapa hållbara arbetsplatser för våra medarbetare”

Det är med andra ord inte svårt att förstå att de protesterande misstänker att det är de som kommer att få betala notan för både sparkrav, konsulter och schemaläggare med sämre arbetsvillkor och större arbetsbelastning.

Det verkar onekligen som införandet av ”Smart Bemanning” har gått snett. Och oavsett vems fel det är eller om hela systemet är fel, så är det uppenbarligen så att socialförvaltningen måste bromsa förändringen och starta en dialog med den personal det berör. Och säkerligen också med brukare och deras anhöriga. All förändring av en verksamhet måste ske tillsammans med de anställda och inte mot. Därför är det egentligen inte särskilt intressant, som socialchefen säger till TTELA (se ”Nya scheman skapar missnöje”):

”Jag tror på det här, verksamhetscheferna tror på det här och enhetscheferna tror på det här.”

Det viktigaste är att personalen är med på tåget och ”tror på det här”. Och det verkar de inte göra… Flera av de anställda inom socialförvaltningen går så långt att de vänder på ordet ”smart” i ”Smart Bemanning” och istället pratar om ”trams”…

Och är det verkligen så att anställda säger upp sig på grund av ”Smart Bemanning” så kan det utvecklas till en smärre katastrof för Vänersborgs socialförvaltning…

Lutz Rininsland i Vänsterpartiet har nyligen tillskrivit socialnämndens presidium:

”Mina funderingar när det nu bara växer och växer … Jag kan mycket väl tänka mig ett extramöte med nämnden snarast.”

Vad jag förstår så har socialnämndens ledamöter visserligen fått information vid enstaka sammanträden, men det har för det mesta låtit som det formulerades i protokollet i september 2017:

”Schemaläggningsarbete ”Smart bemanning”, inom avdelningarna vård och omsorg och vård, stöd och utredning har påbörjats”

Eller i januari 2018:

”Processen Smart bemanning (schemaläggning) fortlöper”

Och visst kan det förklaras med att politikens uppgift inte är att detaljreglera verksamheten. Men om det gnisslar mellan ledning och personal eller om personalen känner sig övergiven eller överkörd, då har nämndens ledamöter ett ansvar. Då är det dags att frågan om ”Smart Bemanning” blir en politisk fråga.

Målarbete – till nytta för vem? (3/3)

6 september, 2016 Lämna en kommentar

Det här är en direkt fortsättning på mina två tidigare bloggar, ”Målarbete – till nytta för vem? (1/3)” och ”Målarbete – till nytta för vem? (2/3)”.

NPMNew Public Management (NPM) har en dimension till – politikens roll.

Politikernas uppgift i NPM-filosofin är att sätta upp mål, precis som Vänersborgs fullmäktige ska börja arbeta med den 13 september. När politikerna har satt sina mål är det tjänstemännen som sköter om den vardagliga verksamheten och det vardagliga styret. Politikerna vet egentligen inte vad som sker i verksamheterna. Demokratin minskar, och det hör jag inte alltför sällan av mina politikerkollegor (från alla partier).

Ur rapporten:

”Det uppstår ett tjänstemannavälde, en managementbyråkrati, som tappar fokus på vilken verksamhet den egentligen ska tjäna. Fokus ligger mest på dess “image”, på att vara modern och använda NPM. Politiken har försvagats då några få politiker på kommunal eller regional nivå ställs mot tusentals tjänstemän som ansvarar för styrningen. Faran är att politikerna drar sig tillbaka och endast sätter övergripande mål. Det innebär i praktiken att verksamheten styrs av personer som inte kan ställas till demokratiskt ansvar: demokratin hotas!”

rektor3NPM innebär att de offentliga myndigheterna redovisar på samma sätt som näringslivet. Verksamheterna internbudgeterar mellan olika verksamheter/förvaltningar vilket leder till ett ekonomiskt slöseri – pengar tas från välfärden och ”ges till” byråkratin. Företagstänket dominerar, trots att kommuner, landsting och stat inte ska gå med vinst som de privata företagen. Den offentliga sektorn ska ju tillhandahålla produkter och tjänster för att tillfredsställa invånarnas behov – utifrån politikernas önskemål. Dessutom är det kommunfullmäktige som via budgeten fastställer t ex en förvaltnings inkomster. Eftersom det knappast går att påverka intäkterna för t ex barn- och utbildningsnämnden blir lönsamhetsbegreppet helt meningslöst.

”Eftersom målet inte är vinsten finns det inga anledningar till att upprätta balanser eller att beräkna avskrivningar i den offentliga sektorn. Det är politikerna som beslutar om investeringar i offentlig verksamhet, inte verksamheten själv! Det är inte viktigt om de är lönsamma efter avskrivning utan om de är nödvändiga för att lösa prioriterade uppdrag.”

tillitTidigare styrdes den offentliga sektorn av regler. Reglerna beslutades av politikerna, men de konkreta besluten fattades av professionen. Systemet byggde på tillit.

”Med NPM försvinner allmänna regler och ersätts med stelbenta, detaljerade mål. Anställda med grundlig utbildning inom sitt yrkesområde och som noggrant valts ut med tester och anställningsintervjuer betraktas som oförmögna att fatta de enklaste beslut. NPM avprofessionaliserar verksamheter under sken av att de effektiviseras.”

byrakratNu sätter alltså politikerna mål och ekonomer, byråkrater samt managers styr. Dessa utvärderar och fattar beslut – och inte alltid har de någon sakkunskap. NPM har lett till avprofessionalisering. Och allt mer av de professionellas tid läggs på mätning, dokumentation och rapportering…

Och det genom att, som jag har skrivit tidigare, omvandla olika moment till mätbara värden, som i sin tur blir till prislappar. Allt för att den offentliga verksamheten ska bli lika effektiv och ”lönsam” som i näringslivet…

Zaremba återger i en av sina artiklar (se här) en uppräkning av möjliga konsekvenser med systemet inom sjukvården, sammanställda av kirurgen Åke Andrén-Sandberg (i urval):

  • ”Man anpassar diagnosen efter prislistan. Det rasslar litet i luftvägarna, nog är det infektion, men ”pneumoni” ger högre poäng.”
  • ”Man anpassar åtgärden efter prislistan. Kejsarsnitt ger tre gånger mer betalt än normal förlossning.”sjuksang
  • ”DRG ger betalt per ”vårdtillfälle”. Skriver man ut patienten i förtid, kommer han tillbaka, ett nytt vårdtillfälle.”
  • ”Sluten vård ger mer betalt än den öppna vården. Man lägger in folk för små ingrepp som förr fixades på vårdcentralen.”
  • ”Onödig vård ger också betalt, men att hålla folk friska genom goda råd gör det inte.”
  • ”Att beställa prover belastar vårt konto. Bäst att ransonera.”
  • ”Att göra rätt ger inte högre ersättning än att göra fel. Snarare tvärtom. (Måste en misslyckad operation göras om blir det ett nytt ”vårdtillfälle” och nya friska pengar.)”
  • ”Korta vårdtider ger hög inkomst, oavsett utgång.”

sammanfattning3Gunilla Ryd och Kerstin Eld sammanfattar genomgången av NPM, i rapporten ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?”, på följande sätt:

”Som vi sett i analysen ovan har de löften, som gavs när NPM infördes, inte infriats. Detta system fördes fram som ett sätt att göra den offentliga verksamheten mer effektiv genom att driva ner kostnaderna och samtidigt bättre tillfredsställa medborgarnas behov. Det påstods vara kundorienterat och flexibelt men det präglas tvärtom av rigiditet och utmärks av likriktning och standardisering. Det ser likadant ut år från år och i helt olika typer av organisationer, eftersom det är utformat av ekonomer från företag med oftast obefintlig erfarenhet av den kärnverksamhet som ska styras.
NPM är alltså ett styrsystem med stora anspråk på leda till bättre effektivitet, bl.a. genom stort resultatfokus, men det har i sin helhet självt varit befriat från resultatkrav, uppföljning och utvärdering. Det är vinsten eller budgeten och inte behoven som styr verksamheten. Samtidigt har ett ofantligt kontrollsystem blivit nödvändigt för att mäta mål och lönsamhet, med följd att en närmast stalinistisk byråkrati byggts upp.”

Jag tycker att rapportens korta sammanfattning av NPM:s följder är talande:

”De mänskliga relationerna ersätts med transaktioner.”

fullmaktige2På det extrainsatta fullmäktigesammanträdet den 13 september ska politikerna alltså diskutera nya inriktningsmål. I direktiven står det:

”Inriktningsmålen ska vara ett fåtal och särskilt viktiga och skall hanteras inom beslutade budgetramar.”

Kanske är det själva styrsystemet, New Public Management, som borde diskuteras på sammanträdet… Kanske borde politikerna i Vänersborg istället diskutera ett styrsystem där målet med verksamheterna inte längre är budgeten utan brukarnas behov och de anställdas arbetsmiljö…

Det finns ett kapitel i Gunilla Ryds och Kerstin Elds utmärkta rapport, ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?”, där författarna ger exempel på alternativa styrsystem. (Du kan hämta rapporten här.)

Kanske återkommer jag med ytterligare en blogg i ämnet. Någon gång…

.

PS. Denna blogg är alltså sista delen av tre.

Kategorier:NPM Taggar:,

Målarbete – till nytta för vem? (2/3)

5 september, 2016 Lämna en kommentar

Det här är en direkt fortsättning på min förra blogg, ”Målarbete – till nytta för vem? (1/3)”.

NPMI NPM-rapporten ”Vi räknar minuter, vi räknar pinnar… Till nytta för vem?” av Gunilla Ryd och Kerstin Eld (du kan hämta rapporten här) diskuteras följderna av införandet av NPM.

Författarna delar upp följderna i olika kategorier. När det gäller kategorin effektivitet menar författarna att resurserna inte används optimalt när olika enheter i t ex en kommun konkurrerar med varandra och sinsemellan debiterar för verksamheten. Författarna skriver, och här är det nog en och annan som känner igen sig från Vänersborg:

”Det är t.ex. vanligt att den kommunala fastighetsförvaltningen debiterar kommunens egen skolförvaltning för hyra av skollokaler, d.v.s. förvaltningens tjänstemän utför ett fullständigt onödigt arbete, där kommunen betalar till sig själv. Det kan också leda till att lokaler, trots ett klart behov, får stå tomma p.g.a. att staten eller kommunen ska betala höga marknadshyror till sig själv.”

nonoDet finns inget belägg för att NPM har lett till att kostnaderna totalt sett har sjunkit för de olika verksamheterna. Det har t ex blivit allt sämre resultat i den svenska skolan samtidigt som den har blivit dyrare. Det är likadant inom sjukvården – jämför de vårdmanifestationer som genomfördes på flera orter i Sverige igår med budskapet ”En annan vård är möjlig!”. För att inte tala om polisväsendet…

Karin Berg skriver i SVT Opinion den 28 augusti (se här):

”När skolan blev en marknad blev pedagogiska idéer om elevernas självständiga arbete ett lockande tilltag för huvudmannen för att göra skolan mindre kostsam.”

Eller också resulterar de sjunkande kostnaderna istället i ökad vinst för de privata utförarna…

När det gäller att mäta effektivitet så måste verksamheterna redovisa – och då ska allt ha fått prislappar och alla resultat gå att mäta. Det här leder till en allt större byråkrati… Redovisningarna, och mätningarna, ligger dessutom till grund för lön och karriärmöjligheter.

Lena Marcusson, ordförande i regeringens värdegrundsdelegation skriver:

”Mål- och resultatstyrningen som effektiviseringsmodell, både på statlig och kommunal nivå, anses ha fått oönskade konsekvenser i form av ökad byråkrati, t.ex. genom ett stort antal återrapporteringskrav och kvantitativa mätningar som snedvrider verksamheten.”

homo_economicusEtt viktigt inslag i NPM är de individuella lönerna.

NPM:s syn på människan är nämligen att hon är alltigenom rationell, strängt kalkylerande och nyttomaximerande – att hon drivs av konkurrens och av att ta sig fram på andras bekostnad. Den här synen på människan, ”Homo economicus”, har för övrigt tämligen begränsat stöd i forskningen.

Individuella löner leder ofta till missnöje och en känsla av orättvisa, framför allt planboknaturligtvis hos de som blir eftersatta. Men även chefer reagerar. Det tar mycket tid och kraft att sätta löner. Chefen ska ha samtal med alla anställda och för det krävs förberedelser. Dessutom ser alla anställda, och chefer, hur de individuella lönerna ofta leder till missämja, motsättningar, sämre erfarenhetsutbyte etc ute på arbetsplatserna. Trots detta, för att ta ett aktuellt exempel, fortsätter regeringen Löfven på den inslagna banan och accentuerar löneskillnaderna på lärarområdet med lärarlönelyft och förstelärare… Som alltså inte kommer alla lärare till del…

De negativa konsekvenserna märks tydligt i verksamheterna men åtgärderna för att ta itu med problemen (om någon nu gör något överhuvudtaget) riktar in sig på ”verkningarna”, inte orsakerna:

”Symtomatiskt är att efter att individuella löner införts i offentlig sektor har man ökat åtgärder för att sammansvetsa grupper och få det sociala samspelet att fungera bättre, s.k. teambuilding. Ofta anlitas externa konsulter för just detta, vilket ytterligare driver upp kostnaderna.”

Och det här känner vi också igen väl från Vänersborg…

polisGunilla Ryd och Kerstin Eld tar i rapporten bland annat exempel från polisen:

”Polisförbundets Lena Nitz pratar om ett yrke, kidnappat av en ekonomisk modell, där verksamheten styrs av att lönen är kopplad till hur många s.k. pinnar man samlar. Det gör t.ex. att man koncentrerar sig på att göra ett stort antal utandningsprov i stället för att ta alkoholister i trafiken, eftersom man inte kommer upp i lika stort antal ”pinnar” då. Ett annat sätt att samla löneökande ”pinnar” är att hålla flera korta förhör i stället för ett längre.”

Verksamheten blir lidande för behovet av att mäta. Det här skrev Maciej Zaremba i en mycket uppmärksammad artikelserie i Dagens Nyheter under 2013 om när det gällde sjukvården i Sverige. (Se här.) Det var för övrigt genom Zarembas artiklar som begreppet NPM blev allmänt känt i den svenska debatten.

Zaremba skriver (se här):

”Då patienter förr kunde söka vård för flera problem hos en läkare, måste de nu uppsöka en doktor för den onda ryggen, en annan för andnöden, en tredje för en annan åkomma. Allt enligt en modell som också tillämpas vid tillverkningen av till exempel ett schampo.”

Fackföreningarnas roll i NPM-systemet har minskat som ett resultat av de individuella lönerna. Trots det har de fackliga ledningarna varit positiva till dessa löner.

npm2Införandet av NPM har fått stora effekter på hälsa och sjukfrånvaro.

”NPM-ledarskapet bygger på en strategi av individualisering. Detta uppnås genom ständiga förändringar; avdelningar omstruktureras ständigt och omorganiseras, uppdragen ändras så att den anställde förlorar sina stödjepunkter; det skapas en känsla av att tappa kontrollen. Svårigheter på arbetsplatsen internaliseras och ses som personliga misslyckanden, vilket i sin tur ofta leder till ohälsa, både fysisk och psykisk med ökad sjukfrånvaro. Denna utveckling förstärks av att lönerna har blivit individuella, och att löntagare konkurrerar i stället för att samarbeta. Och samtidigt försvagas fackföreningarna med dess kollektiva stöd och känslan av solidaritet.”

Arbetsmiljön på arbetsplatserna försämras med införandet av NPM, bland annat ökar omfattningen av stress, trötthet och utmattningssyndrom. De anställda har mindre psykisk energi och mer psykosomatiska symtom.

”Den typiska patienten i den gruppen (som lider av någon form av psykisk ohälsa; min anm) är en kvinna, hon är väldigt ambitiös, och har aldrig varit sjuk tidigare i sitt liv.”

npm3

Den typiske chefen i NPM-systemet hämtar sin inspiration från företagsvärlden. Det är lite av grundbulten i NPM-ideologin. NPM betraktar:

”ledarskap som något fristående från kunskap om verksamheten.”

rektor3NPM-tänket leder till särskilda chefsutbildningar/ledarskapsutbildningar, frikopplade från verksamheten. Inte alltför sällan väljs därför också chefer från det privata näringslivet i stället för någon med erfarenhet av verksamheten…

Influenserna från näringslivet syns också ofta i de begrepp som började användas… Så har tex förskolechefer kallats för affärsområdeschefer (innan den nya Skollagen) och i verksamheten beskrivs patienter som kunder som konsumerar tjänster och sjukvården som produktion…

Cheferna saknar ofta kompetens om verksamheten ”på golvet”. Det gör det svårt eller omöjligt för cheferna att gå in i konkreta diskussioner med de anställda. Det leder ofta i stället till ett auktoritärt ledarskap. Chefen tillgriper lätt krav på lojalitet och disciplinerad lydnad och de anställdas roll inskränks till att genomföra order.

tystnadDet har vi exempel på även från vår egen kommun. Ibland går det till och med så långt att offentlighetsprincipen inte respekteras utan personalen tvingas till tystnad. Det skapas en tystnadskultur. Och politiker och allmänhet får inte veta hur verksamheten fungerar… Trots att öppenhet är en förutsättning för att få så bra verksamhet som möjligt.

För att effektivisera de offentliga verksamheterna ska allt, som sagt, omvandlas till mätbara värden. För detta krävs kontroller och mätningar. En särskild byråkrati växer fram som sköter detta. Och det inte sällan samtidigt som de som ”gör jobbet” minskar i antal…

linjalFör att kunna kontrollera och mäta verksamheten måste den inte bara utföras, utan också dokumenteras. Först då kan verksamheten följas upp och utvärderas. Vilket också har lett till att en hel utvärderingsindustri har vuxit fram kring privata konsultbolag…

Det är nog inte många anställda, patienter, kunder, brukare, elever, föräldrar och invånare som inte känner av följderna, mer eller mindre, av det styrsystem som går under beteckningen New Public Management.

Men det finns ytterligare följder av införandet av NPM…

.

PPS. Denna blogg är alltså andra delen av tre. Fortsättning följer alltså…

Kategorier:NPM Taggar:,
%d bloggare gillar detta: