Hem > Allmänt Vänersborg, NPM, styrning > Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (1/3)

Tillitskommissionens betänkande om kommunal styrning (1/3)

Den 16 juni 2016 beslutade civilminister Ardalan Shekarabi (S) och regeringen att tillsätta en delegation som skulle utreda styrningen i den offentliga sektorn. Den fick namnet Tillitsdelegationen och fick i uppdrag att analysera och föreslå hur styrningen av välfärdstjänster kan och bör utvecklas. Det var också tillsagt att medarbetares kompetens och erfarenhet skulle tas tillvara i större omfattning i en ny styrmodell.

Tillitsdelegationen har nu lämnat sitt huvudbetänkande till regeringen. Betänkandet har rubriken ”Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn”. (SOU 2018:47, du kan ladda ner betänkandet här.)

Huvudbetänkandet är på nästan 500 sidor. Jag har inte läst hela betänkandet utan framför allt sammanfattningen och de delar som beskriver bristerna med den nuvarande modellen för styrning. (Tänkte läsa vidare sen…) Kommuner och landsting i Sverige använder en styrmodell som går under beteckningen ”New Public Management” (NPM). (Jag har tidigare skrivit en del om den, se ”Målarbete – till nytta för vem?”.)

Det har under de senaste åren börjat riktas hård kritik mot NPM ute i landet. I Vänersborg har det ganska länge, enligt min uppfattning, ”tuffat” på som vanligt. Visserligen har kommunstyrelsen precis börjat ifrågasätta texter och formuleringar i gällande vision och inriktningsmål. Men det handlar inte som jag ser det om att i grunden vilja förändra styrprinciperna. Vänsterpartiet har visserligen försökt sig på inlägg som visar på en annan inriktning, men det har inte ”gått hem” än så länge. Men vi får se var diskussionerna leder, till våren skall fullmäktige föra frågan vidare.

Än så länge fortsätter den traditionella styrningen. Inom socialtjänsten har en ny arbetsorganisation med nya scheman införts, sk ”smart bemanning”. Och det trots den anställda personalens vilja – och protester. Och på vart och vartannat sammanträde redovisar tjänstemännen röda, gula och gröna ”ploppar”, som ska beskriva hur väl den kommunala mål- och resultatstyrningen uppfylls i verksamheten.

Vänersborg styrs, liksom de flesta andra kommuner, genom att politikerna sätter mål för verksamheterna, mål som tjänstemännen och personalen ”på golvet” ska uppnå. Måluppfyllelsen ligger sedan till grund för framtida åtgärder. Det finns en del problem med dessa mål och därmed hela styrningen och resultaten av den.

Delegationen skriver:

”Verksamheter som styrs med mål- och resultatstyrning kommer, förr eller senare, att anpassa sig till att försöka nå just de mål som verksamheten följs upp och utvärderas utifrån. … Men om målen inte omfattar relevanta professionella värderingar (om exempelvis kvalitet) eller etiska överväganden riskerar verksamhetens mål glida ifrån verksamhetens uppdrag. Målen, som tidigare varit medel för att nå ett övergripande syfte, blir i stället själva uppdraget för verksamheten.”

Jag tror att samtliga anställda i kommunen kan intyga att så här är det i Vänersborg också. Som (kritisk) politiker kan jag väl också tycka att processen kring målformuleringarna ibland kan te sig smått löjeväckande. Ska vi sätta upp som mål att betygsresultaten ska höjas med en eller två procentenheter? Eller varför inte fem? Med hur många procentenheter ska skolnärvaron öka nästa år? (Och sedan beslutar samma politiker att minska resurserna till skolan…) Och i delårsrapporter, bokslut etc, får sedan samma politiker så småningom reda på om målen har uppnåtts, illustrerat med ”ploppar” i olika färger eller med en tumme-upp… Och vad säger detta? Ska politikerna vara nöjda då? Betyder en grön plopp allt är frid och fröjd och kommunen ”går bra” och alla invånare nöjda och glada? Ett sätt att öka måluppfyllelsen är för övrigt att göra målen mindre svåra att uppnå. Då blir det automatiskt fler gröna ploppar…

Det är svårt att mäta kvalitet och det går inte att mäta allting som skapar värde för invånarna i en verksamhet. De mål som vi politiker ställer upp tenderar därför att i stället mäta det som går att mäta. Och det är en uppfattning som framförs i alla sammanhang, där mål ska diskuteras. ”Målen måste vara mätbara.” Viktiga kvalitativa mål som är svåra att formulera i mätbara siffror lämnas därför ofta utanför målformuleringar. Och det innebär i sin tur att dessa ”mål” nedprioriteras i verksamheten…

Förutom att målen ofta blir tämligen intetsägande och slumpmässigt bestämda utifrån mätbarhet så får resultatmått som mäter kortsiktiga mål större betydelse än sådana som mäter mer långsiktiga mål. Och kortsiktighet är också något som präglar mycket av politiken i Vänersborg.

Mål- och resultatstyrning är alltså en del av styrsystemet NPM. Tillitsdelegationen beskriver hur och varför NPM-systemet implementerades i den offentliga förvaltningen och redogör även för ett antal andra brister med styrformen.

I betänkandet skriver delegationen att den goda ekonomiska utveckling som präglade Sverige under efterkrigstiden bröts under 1970-talet. I slutet av 1980-talet drog den socialdemokratiska regeringen igång ett program med avsikt att förnya den offentliga sektorn. Det var till stor del en inhemsk utveckling där det bland annat diskuterades decentralisering, delegering, målstyrning, utvärderingar och valmöjligheter. Det diskuterades och lämnades förslag om konkurrensutsättning, att beställarrollen skulle separeras från producentrollen och entreprenader som alternativ till offentlig verksamhet.

”Det var under dessa förhållanden som de styrningsidéer som svepte över västvärlden – hämtade från Reagans USA och Thatchers England – kunde få starkt fotfäste på relativt kort tid.”

Namnet New Public Management (NPM) gavs av den engelske statsvetaren Christopher Hood (1991). Styrningsidéerna var hämtade från det privata näringslivet. De gick ut på marknadstänkande, överföring av marknadsmekanismer till den offentliga verksamheten, decentralisering samt bolagisering och privatisering.

Verksamheter skulle delas in i resultatenheter, interndebiteringssystem infördes och ett starkt resultatfokus utvecklades genom införandet av mål- och resultatstyrning. Ett annat viktigt inslag var ”marknadisering”. Det innebar att den offentliga sektorn skulle konkurrensutsättas och lämna utrymme för privata utförare. Tanken var att den offentliga sektorn skulle tvingas att minska sina kostnader och därmed öka effektiviteten.

I och med införandet av mål- och resultatstyrning så blev uppföljning och granskning allt viktigare.  Både organisationen och individerna skulle bedömas utifrån mätbara prestationer. Det betydde att de som granskade och kontrollerade utvecklade kriterier och modeller för mätning och rangordning. Organisationen och individerna skulle bli självdokumenterande och återkopplande och genom utbildning och sanktionssystem ”disciplineras” så att de anpassade sig till de nya kraven. Och detta skulle kontrolleras, regleras och sanktioneras. Systemet förutsatte också att individerna, de anställda, var formbara och kunde bli de självdisciplinerade subjekt som systemet önskade.

Det sistnämnda ledde till en professionskritik. Olika yrkeskårer inom den offentliga sektorn kunde uppfattas av styrande politiker och ledande byråkrater som svårstyrda och kostnadsdrivande och de kunde behöva ”tämjas” med bland annat starkare ledning och mer kontroll. Hela systemet ledde till att makten i arbetet hamnade hos managers och byråkrater i stället för hos yrkesprofessionen. Den kvalitativa bedömningen, som grundade sig på de professionella medarbetarnas kunskaper och erfarenheter, ifrågasattes som subjektiv. Den nya resultatorienteringen och detaljstyrningen med hjälp av nyckeltal och resultatindikatorer var mer ”objektiv”.

Trots att NPM-systemet sägs tro på decentralisering, så blev det tvärtom. Genom resultatstyrningen med återrapporteringskrav, som formulerades centralt, så fick administratörerna mer makt över arbetet. En stor del av de anställdas tid kom att gå åt till att berätta vad man hade gjort i stället för att ägna sig åt själva verksamheten.

”Detta skapar frustration hos medarbetare, som upplever att de inte har förutsättningar att kunna göra det bästa möjliga och fullt ut kunna använda sin kunskap, kompetens och sitt engagemang i mötet med medborgare.”

En allt större del av tiden fick läggas på rapportering, dokumentation och administration…

Och samtidigt växte den administrativa apparaten…

”Offentliga verksamheter har generellt sett utökat antalet medarbetare som arbetar med administration på central nivå i verksamheten, yrkesgrupper av typen controllers, strateger, koordinatorer och kommunikatörer. Det är inte ovanligt att dessa centrala administratörer i sin tur skapar en ökad administrativ börda hos andra delar av verksamheten via uppföljning, enkäter etc. Kommuner och landsting verkar med andra ord befinna sig i en paradoxal situation. De yrkesprofessionella spenderar allt mer tid på administration och mindre tid på kärnuppgifter, samtidigt som den administrativa personalen har ökat i antal.”

Och när den administrativa apparaten växer, så ökar också detaljstyrningen.

Fortsättning på bloggen följer imorgon – klicka här.

  1. rune
    11 december, 2018 kl. 12:30

    Grundtanken med NPM var att kommunala förvaltningar ska styras mer effektivt, öka valmöjligheterna för medborgarna och höja servicekvaliteten samt utvärderas efter tydliga planerade och uppställda mål.

    Det har ju tyvärr blivit något av tvärtom och präglas nu av en enorm administrativ last för hela den kommunala verksamheten. Hur många % av kommunens anställda jobbar ickeförädlande med målstyrning, kontroll och uppföljning ?
    Vänersborgs kommun är ju inget undantag utan nästan driver denna management hybrid framåt med sina ineffektiva gröna, gula och röda pluppar.

    Tiden före NPM kännetecknades kommunen av en tydlig rollfördelning vilket också främjade förhindrandet av korruption och dyra direktköp av varor och tjänster.
    NPM har rubbat förhållande genom att privat och offentlig verksamhet gradvis har blandats, vilket har skapat gråzoner mellan den offentliga politiken och det privata näringslivet. Gränser mellan olika typer av verksamheter blir mer och mer oklara. Allt mer verksamhet utförs av privata organisationer men finansieras av det offentliga.

    Två lysande exempel i Vänersborgs kommun är evenemangen som sedan några år arrangeras i centralorten samt även stadskärnan av någon underlig anledning ska vara i ständig förnyelse som egentligen beror på den lokala handelns behov av inkomster och inte så mycket på förnyelse av offentliga rummet i kommunens samtliga tätorter.
    – När tog ex vis KS eller KF den politiska diskussionen och det principiella beslutet att kommunen ska vara arrangör av Aqua Blå och höstmarknaden?
    – När tog ex.vis KS eller KF den politiska diskussionen och beslutet att Forum Vänersborgs stad ska ha kommunala tjänstemän invalda i styrelsen?

  2. karin194
    10 december, 2018 kl. 21:41

    Jo, en sak till fd kommunchefen Marie uttalade sig ang. ”smart bemanning” som det var/är stora protester mot att ”politiker tar inte beslut utan det gör tjänstemännen” ?? I viss mån tror jag tyvärr att det är så och då blir det så fel. Vad kostar detta med smart bemanning? Blir arbetsmiljön bättre för personalen? Vansinne enligt mig!

  3. karin194
    10 december, 2018 kl. 21:37

    Helt vansinnigt att ha ett system inom vården som inte fungerar (enligt mig) som det ska utan att antal administratörer (dvs de som inte aktivt är i vården) ökar mer än vad personalen gör. Dessutom har de flesta INGEN livserfarenhet från vårdarbete. Vilket jag anser skulle underlätta förståelsen för vad som bör göras och även ge personal saklig lättfattlig information. Det är MÄNNISKOR som är sjuka och nuvarande system tillgodoser inte individens behov. Tyvärr samma sak i kommunerna att fler ”adm” anställs. Fel väg att gå och att experterna dvs läkare, ssk, undersköterskor, lab personal mfl måste har mer och mer tid att ”dokumentera” istället för att vara ute i vården är att slänga bort kunskaperna som finns i stor mängd ute i de olika verksamheterna. Behövs verkligen alla mellan nivåer??

  4. Per-Åke Warg
    10 december, 2018 kl. 21:12

    Mycket bra sammanfattning. Utan NPM ingen privat verksamhet inom välfärden, då man inte kan upphandla utifrån produktion och produktivitet. Individuella behov varierar och insatser skall ges efter individuella behov. Behov kan inte uttryckas i prestationer och produktivitet. Därför är de starkaste krafterna som ligger bakom NPM näringslivet. Aktiebolag har inget lagstadgat samhällsansvar, de skall enligt lag generera vinst för aktieägarna. Offentlig verksamhet har inget vinstansvar, de skall generera verksamhet av god kvalitet som tillgodoser individers behov och fördelas enligt lagstadgad prioritering. Detta är två helt olika system som inte kan likställas och där det ena, NPM, syftar till att skapa beställningar av prestationer till utförare som kanske inte tillgodoser den enskildes behov även om prestationerna fullgörs. Effektivitet är rätt insats av god kvalitet till rätt behov i rätt ordning. Hög effektivitet kräver hög produktivitet. Detta klarar inte NPM.
    Per-Åke Warg

    • Observatör
      11 december, 2018 kl. 08:37

      Lysande kommentar!

  1. No trackbacks yet.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google-foto

Du kommenterar med ditt Google-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.

%d bloggare gillar detta: