Stefan Kärvlings blogg

Det förs diskussioner om vad det innebär att vara ledamot i en nämnd eller styrelse. Diskussioner som kanske kan te sig svåra att förstå för en utomstående, men som är av största vikt för ledamöterna själva. Det handlar om vilken som är ledamöternas uppgift och, framför allt, vilket som är deras ansvar.

Och det kan vara värdefullt att veta också för en bredare allmänhet. Det handlar om den svenska demokratin, det svenska styrelseskicket.

Strax före jul fick jag några riktlinjer i min hand från Västra Götalandsregionen. Även i regionen förs denna diskussion. Skriften heter ”Angående reservation mot beslut i nämnd och styrelse” och har tagits fram av revisorskollegiet på regionen. I inledningen skriver revisorskollegiet om bakgrunden och anledningen till skriften:

”I samband med 2013 års revision och ansvarsprövning av styrelsen för NU-sjukvården aktualiserades frågor kring hur förtroendevaldas reservation mot styrelsens beslut påverkade deras kollektiva ansvar för styrelsens arbete och beslut.”

Mitt intresse för dessa frågor handlar inte bara om att jag är ledamot i en nämnd, Barn- och Ungdomsnämnden i Vänersborg, utan att jag har en del konkreta, egna erfarenheter i frågan. Det här problemkomplexet aktualiserades för min del redan på våren 2010…

Den minnesgode kanske kommer ihåg att jag, och min partikollega Eva Lindgren, inte beviljades ansvarsfrihet den 19 maj 2010. Vänersborgs kommunfullmäktige förklarade oss då precis lika ansvariga som S Anders Larsson (S) och de andra två i projektstyrelsen, Andreas Vänerlöv (KD) och Marianne Karlsson (C), till den ekonomiska skandalen kring bygget av Arena Vänersborg. Även resten av den dåvarande Barn- och Ungdomsnämnden förklarades ansvariga.

Det var dock en stor skillnad mellan de andra i nämnden och mig. Det var att jag röstade ”nej” både i Barn- och Ungdomsnämnden och Kommunfullmäktige till hela arenaprojektet. Jag reserverade mig också skriftligt. Det gjorde ingen annan. (Eva Lindgren var ersättare och hade ingen rösträtt.)

Därför har regionens skrift ett extra stort intresse…

Regionens sammanställning av fakta från Kommunallagen och analyser och resonemang utifrån denna är bra, och nödvändig. Det är på det viset en bra ”handbok”.

Det är Kommunallagen som ligger till grund för hur en kommun styrs. I den står det följande om nämndernas uppgifter (3 kap, 13-14§§):

”Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha.
Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem.
Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs.”

Det är faktiskt allt som står, vad jag kan se, om en nämnds uppgifter.

När det gäller vem som har ansvar för de beslut som en nämnd fattar, så utgår regionens skrift från Kommunallagens 6 kap 7§:

”Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.”

Utifrån detta drar regionens revisorer slutsatsen att ansvaret är kollektivt. Det betyder att alla ledamöter tillsammans är ansvariga för de beslut som fattas. I skriften står det:

”De förtroendevalda i nämnder och styrelser har ett gemensamt ansvar för verksamheten oavsett om de tillhör den styrande majoriteten eller oppositionen.”

Och visst, så länge alla ledamöter i en nämnd enhälligt röstar för, dvs ”ja”, till ett förslag, så är det oproblematiskt och inget att diskutera.

Problemet med ansvaret uppstår ju när inte alla gör det… När inte alla röstar ”ja” alltså…

Ledamöter i en nämnd har för det första möjlighet att avstå från att fatta beslut. De kan, som det populärt kallas, ”lägga ner” sina röster. Kommunallagen 4 kap 20§:

”En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut.”

Enligt skriften från regionen är ändå denne person ansvarig för det beslut som nämnden fattar:

”Att inte delta i beslut fråntar däremot inte en ledamot revisionsansvaret.”

Jag kan inte se var detta står i Kommunallagen. Revisorerna som har skrivit regionens skrift hänvisar inte heller till någon paragraf i Kommunallagen. Därför är jag inte heller säker på att det är som regionen skriver…

Ett specialfall av att inte rösta är att vara ersättare. Ersättare har ju ingen rösträtt.

Regionens skrift tar överhuvudtaget inte upp ersättarnas ansvar. Det kanske beror på att revisorerna anser att det är solklart att ersättarna inte har något ansvar för en nämnds beslut. Det är väl också vad det sunda förnuftet säger. Kommunfullmäktige i Vänersborg ansåg dock, ifråga om ansvaret för arenaskandalen, att även ersättarna i Barn- och Ungdomsnämnden var ansvariga… Fast de inte hade rösträtt…

Och så till den allra intressantaste frågan. Vad händer om en nämndsledamot röstar ”nej”? Är denne person också ansvarig för nämndens beslut?

Vänersborgs fullmäktige svarade ju ”ja” på denna fråga, vad säger regionens revisorer?

I regionens skrift slås först fast att det finns ett individuellt ansvar. Revisorerna skriver också att en nämndsledamot kan rösta ”nej” och reservera sig mot majoritetens beslut. Vilket torde vara självklart.

Kommunallagen 4 kap 22§:

”En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får reservera sig mot beslutet.
Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas.”

Det är värt att notera att det inte står att man behöver rösta ”nej” för att få reservera sig. Men det är ointressant för det vi diskuterar här, nämligen ansvarsfrågan.

För det finns ett individuellt ansvar. Kommunallagen säger (5 kap 25 a §):

”Om revisorerna … riktat anmärkning mot en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller mot enskilda förtroendevalda i sådana organ…”

Alltså:

”…enskilda förtroendevalda…”

Regionens revisorer tycks inte riktigt veta på vilket ben de ska stå i frågan, dvs om de som röstar ”nej” också är ansvariga för ett beslut. De diskuterar, närmast spånar fritt, runt själva kärnfrågan, t ex om hur reservationer bör se ut om man röstar ”nej”. Fast vad jag förstår så står det ingenstans i Kommunallagen att ett ”nej” i en omröstning måste följas av en reservation. Står det i protokollet att en ledamot röstar ”nej” så torde det räcka. Och om en ledamot skriver en reservation, så finns det, vad jag kan se, inte heller något i Kommunallagen som stadgar vad det ska stå i denna reservation.

Nä, regionens revisorer lämnar inget svar på frågan om en ledamot som röstar ”nej” är ansvarig för nämndens beslut. Revisorerna skriver bara:

”Det är de förtroendevalda revisorerna själva som avgör om reservationer mot beslut i nämnder och styrelser ska tas in i deras bedömning av enskilda ledamöters utövande av sitt revisionsansvar.”

Och att detta ska ske:

”endast i undantagsfall.”

Det lär väl betyda – hellre fälla än fria… Vilket för övrigt är mot alla rättsprinciper.

Regionens skrift lämnar alltså över ansvaret på de revisorer som i efterhand ska bedöma om en person som röstar ”nej” ska få ansvarsfrihet eller inte. Vad som gäller i förväg ger de inga besked om. Som nämndsledamot lämnar regionens revisorer dig i sticket. Du får inga riktlinjer, ingen hjälp, ingen klarhet. Ändå skriver revisorerna, närmast provocerande:

”Det är grundläggande för den politiska processen att de som har att förvalta ett uppdrag från medborgarna … är väl införstådda med vilket ansvar de har tagit på sig.”

Jaha… Och vilket ansvar har de tagit på sig? Var det inte det som skriften skulle utreda?

Fast det kanske är så att det är Kommunallagen som lämnar alla nämndsledamöter, revisorer och andra i sticket…

Jag tror att regeringen hade goda intentioner i samband med att den nya Kommunallagen stiftades. I Proposition 1990/91:117, om en ny kommunallag, skriver regeringen under punkt 4.9.4 som skäl för sitt förslag om det individuella revisionsansvaret (min fetstil):

”Individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda bör införas
Revisionsansvar bärs i dag kollektivt av varje nämnd. Detta har ibland fått otillfredsställande följder. Sålunda har det hänt att styrelser och andra nämnder har vägrats ansvarsfrihet, trots att de felaktigheter som har påtalats har begåtts av enskilda förtroendevalda utan att styrelsen eller nämnden känt till de åtgärder som vidtagits. Det är inte rimligt att en styrelse eller en annan nämnd skall bära ett kollektivt revisionsansvar i dylika fall, även om dessa är sällsynta. Det finns därför ett behov av att komplettera det kollektiva revisionsansvaret för styrelsen och de övriga nämnderna med ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.
Eftersom de förtroendevalda har utsetts av fullmäktige, torde del inte finnas några principiella hinder mot att ålägga dem ett sådant individuellt revisionsansvar. Regeringen föreslår därför all det i den nya lagen införs regler om ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.”

Det verkar i varje fall som om tanken var god… ”…inte rimligt att en styrelse eller en annan nämnd skall bära ett kollektivt revisionsansvar…” Men det verkade som om det bara ”bidde en tumme”…

Ytterligare en omständighet som komplicerar det hela är de ”förtroendevalda revisorerna”. Det vill säga de revisorer som i efterhand ska avgöra om en enskild nämndsledamot som röstar ”nej” ska hållas ansvarig för de övriga ledamöternas beslut. Dessa revisorer är förtroendevalda av kommunfullmäktige (eller regionfullmäktige). De är alltså politiskt utsedda!

Revisorerna som inte ville ge mig ansvarsfrihet för arenaskandalen, trots att jag röstade ”nej”, var alltså inte några experter i den meningen att de hade detta som yrke eller var särskilt utbildade. Nä, de var partipolitiskt aktiva i de partier som styrde Vänersborg, samtidigt som de var valda till revisorer av samma partikamrater…

Det här är ett förhållande som en verklig expert på området har kritiserat, Inga-Britt Ahlenius. (Tidigare generaldirektör för Riksrevisionsverket och undergeneralsekreterare för FN:s internrevision.)

Ahlenius skrev i DN i somras:

”I själva verket är systemet med folkvalda revisorer snarast att ses som ett institutionaliserat jävsförhållande. Självklart befinner sig de politiskt valda revisorerna i ett slags jävsförhållande till sina politiska vänner – inte så konstigt och manifesteras med stor tydlighet i den praktiska verkligheten.”

När Eva Lindgren och jag inte fick ansvarsfrihet av Vänersborgs kommunfullmäktige, efter förslag från de förtroendevalda revisorerna, så överklagade jag beslutet till Förvaltningsrätten. Där satt det väl experter på att tolka lagen? Dessa skulle väl kunna ge ett definitivt besked?

Det blev ett antiklimax. Förvaltningsrätten ville inte ta i frågan. De skrev i domen:

”Det ankommer inte på förvaltningsrätten att vid en laglighetsprövning bedöma de bakomliggande orsakerna.”

Vilket torde vara tämligen både fegt och absurt. Förvaltningsrätten ville alltså överhuvudtaget inte behandla frågan! Hos juristerna fanns det inte någon vägledning att få.

Eller hade Förvaltningsrätten i Göteborg fel? Regeringsrätten (som det hette då) hade ett mål 1999 (Målnummer 3701-98) som handlade om ett beslut av kommunfullmäktige i Borgholms kommun att vägra en förtroendevald ansvarsfrihet. Omständigheterna var olika de här i Vänersborg, men det intressanta var att Regeringsrätten i Borgholmsmålet faktiskt tittade på och värderade vad som egentligen hände för att komma fram till sitt avgörande. Det var alltså det som Förvaltningsrätten i Göteborg inte gjorde.

Jag hänvisade till detta och överklagade Förvaltningsrättens dom till Kammarrätten. Inte heller Kammarrätten ville ta i frågan.

Så det är så här läget är just nu. Ingen vet vad som gäller. Det är helt enkelt upp till respektive kommuns förtroendevalda revisorer att avgöra frågan, helt på egen hand. Det finns inga tydliga lagparagrafer, inga domar, inga riktlinjer som talar om vad som gäller. Vilket naturligtvis lämnar dörren öppen för godtycke och politiskt spel.

Och ett spel var det i Vänersborg då det begav sig…

Trots att dåtidens ordförande i kommunstyrelsen, och nuvarande ledamot i kommunfullmäktige, Lars Göran Ljunggren (S), sa till tidningen Vänersborg Just Nu (25 nov 2010):

”Jag bär hundhuvudet för framför allt arenan, jag tar på mig det, jag borde ha sett till att vi haft en helt annan uppföljning. Sitter man som kommunstyrelsens ordförande har man det yttersta ansvaret och tillsynsplikten över nämnder och styrelser, som den verkställande makten får man ta på sig ett sådant ansvar.”

I en intervju med Västnytt sa samme Lars-Göran Ljunggren:

”Som kommunstyrelseordförande har man alltid det yttersta ansvaret … och det tar jag på mig.”

Fast det var bara ord. Lars-Göran Ljunggren tog inte på sig något ansvar. Ljunggren röstade i fullmäktige för att jag och Eva Lindgren var ansvariga… Och hans socialdemokratiska partivänner såg tillsammans med de andra betongledamöterna till att Ljunggren själv fick ansvarsfrihet…

Det handlade inte om juridik, det handlade om politik. Marie Dahlin (S) i Västnytt den 20 maj 2010:

”Det är ett politiskt spel.”

Till och med Förvaltningsrätten tyckte att det bara handlade om politik och inte juridik.

”Kommunfullmäktiges beslut innebär då enbart en politisk markering mot nämnden.”

Slutsatsen i fråga om nämndsledamöters ansvar, oavsett om de röstar ”ja”, ”nej” eller avstår, är höljd i dunkel. Ingen vet. Det är helt enkelt de förtroendevalda, politiskt utsedda, revisorerna som får avgöra ansvaret i efterhand. Och om de tar politiska snarare än juridiska hänsyn är det ingen som bryr sig.

Jag har svårt att acceptera det här. Det hör liksom inte ihop med en demokrati. Men så tycks det ändå vara. Som enskild nämndsledamot spelar det ingen roll hur du agerar i nämnden, en politisk majoritet i fullmäktige kan ändå förklara dig ansvarig. Och det finns ingen instans dit du kan vända dig för att överklaga…

För det är ingen lek att förklaras ansvarig… Kommunallagen kap 5 25b§:

”Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas.”

Det betyder att fullmäktige i Vänersborg, dvs majoriteten av betongpartier, kunde ha beslutat att jag skulle bli skadeståndsskyldig för arenafiaskot! Mina politiska fiender hade alltså kunnat ruinera mig bara för att de inte gillar mig och mitt parti…

Det hela är ganska sjukt. Jag undrar om man egentligen vågar engagera sig politiskt på sådana villkor?

Fast, det finns ett sätt. Det enda sättet enligt de förtroendevalda revisorerna på ”arena-tiden” – att AVGÅ.

Med andra ord menade revisorerna och Vänersborgs kommunfullmäktige på fullaste allvar att tycker du inte som majoriteten, så ska du avgå… Då kan du inte bli ansvarig.

Fast fan vet. Avgår du, så avgår du ju efter beslutet. Då satt du ju i nämnden när beslutet fattades. Och då är du väl enligt logiken – ansvarig…?

Det är konstigt att inte riksdagen helt enkelt ändrar i Kommunallagen, så att ett ”nej” i en omröstning faktiskt betyder ”nej”…

.

PS. Jag bloggade inte på den tiden som diskussionerna kring ansvaret för arenaskandalen utspelade sig. I samband med överklagande etc så hade jag dock börjat. Vill du så kan du läsa mera, betydligt mera, på dessa blogginlägg: ”Moment 22”, ”Överklagan av Förvaltningsrättens dom”, ”Så är det. Sa Kammarrätten.” och ”Högsta Förvaltningsdomstolen fegar!”.