Stefan Kärvlings blogg

Anm. En direkt fortsättning på blogginlägget “En befolkningsbaserad resursfördelningsmodell (1/2)”.

Om man tittar närmare på den befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen så ser man tämligen omedelbart att den har betydande brister och att det innebär stora risker om den ska användas i budgetarbetet. Framför allt för att modellen saknar direkt koppling till verksamheternas faktiska kostnadsnivåer, kvalitet eller effektivitet. Modellen kan därför ge felaktiga styrsignaler, skapa permanenta underfinansieringar och försvåra långsiktig planering.

I mitt förra blogginlägg påpekade jag att kommunens högre kostnader jämfört med standardkostnaden, dvs den genomsnittliga kostnaden i landets kommuner, kan slå väldigt olika mellan barn- och utbildningsnämnden (grundskolan och fritidshemmen) och socialnämnden (äldreomsorgen). BUN skulle bli av med pengar och socialnämnden få pengar om modellen användes “rakt av”.

Standardkostnaden bygger på ett genomsnitt av kostnaderna för landets kommuner. Standardkostnaden handlar alltså inte om Vänersborgs kommuns faktiska kostnader.

I diagrammet nedan kan man se att Vänersborgs kommun anslår mindre pengar till förskola än vad landets kommuner gör i genomsnitt. De liggande staplarna anger avvikelsen i miljoner kronor. Fritidshemmen har det senaste året fått mer pengar än standardkostnaden, men mindre de fyra tidigare åren. Grundskola och äldreomsorg har fått mer pengar än standardkostnaden.

Anm. Diagrammet visar hur kostnaderna i Vänersborgs kommun skiljer sig från de genomsnittliga kostnaderna i landets kommuner.

Det korta svaret till att samma förhållande (högre kostnader än standardkostnaden) kan få så olika konsekvenser för barn- och utbildningsnämnden respektive socialnämnden är att resursfördelningsmodellen bara använder standardkostnaden som prislapp för volymförändringar. Modellen används inte som något korrigeringsinstrument för att justera verksamheter som redan ligger över eller under standardkostnaden. Modellen korrigerar alltså bara utifrån förändringar i antalet personer, inte kostnadsnivåer.

Det betyder att eftersom antalet elever i grundskolan minskar tämligen kraftigt samtidigt som kommunens kostnader för grundskola, och fritidshem, ligger över standardkostnaden så blir avdraget stort. Det sker enligt formeln:

Förändring i antal personer × standardkostnad per person = budgetjustering

Det innebär enligt modellens beräkning 44 miljoner kronor mindre i budget till BUN för 2026. Och enligt samma formel medför den stora ökningen av antalet äldre ett betydande tillskott av pengar, eftersom kommunens kostnader för de äldre ligger över standardkostnaden.

Det här exemplet visar tycker jag hur farligt, eller rättare sagt orättvist, det kan bli att använda den befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen. Kommunens högre kostnad jämfört med standardkostnaden ger alltså i praktiken en dubbel negativ effekt för barn- och utbildningsnämnden och endast en positiv effekt för socialnämnden.

Att använda standardkostnad kan således slå väldigt fel eftersom den utgår från genomsnittliga antaganden om kostnader och inte kommunens verkliga behov och kostnader. Lite tillspetsat skulle man kunna säga att standardkostnaden helt enkelt struntar i verkligheten i den egna kommunen. Att använda standardkostnad i resursfördelningen riskerar därför att kommunen sparar där behoven är som störst och belönar verksamheter som redan är (för) dyra.

Varför är Vänersborgs kommuns kostnader högre än standardkostnaden? Det skulle faktiskt kunna bero på att kommunen har högre ambitioner för förskola och grundskola än andra kommuner i Sverige – och sämre effektivitet i äldrevården än andra. Det vet ingen och det är en av anledningarna till att modellen är tämligen meningslös.

De högre kostnaderna i Vänersborgs kommun på skolans område kan bero på faktorer som ligger utanför kommunens kontroll. Vänersborg har t ex ett stort asylboende på Restad Gård som inte många andra kommuner har. Kommunen får inte full kostnadstäckning av staten för de extra kostnader som boendet medför. Det innebär en extra kostnad för barn- och utbildningsnämnden på kanske 10-20 milj kr per år, kostnader som inte alls fångas av modellen. Vänersborg har också fler elever inskrivna i den anpassade grundskolan än andra kommuner. Elever i den anpassade grundskolan kostar betydligt mer pengar än en genomsnittselev i grundskolan. Det är ju inte heller någon hemlighet att kommunen har varit dålig på att underhålla sina fastigheter, däribland både förskolor och grundskolor. Det har därför skett stora om- och nybyggnationer de senaste åren som har höjt lokalhyrorna för BUN. (På motsvarande sätt får socialnämnden extra tillskott av ekonomiska medel när nämnden bygger modernt och dyrt för det ökade antalet äldre.)

Och jag skulle dessutom vilja påstå att barn- och utbildningsnämndens budgetanslag inte täcker de behov som redan nu finns i förskola och grundskola. Det skulle exempelvis behövas betydligt mer särskilt stöd av olika slag, både i förskolan och grundskolan. (Och visst går väl äldrevården i Vänersborgs kommun med ett ganska stort överskott varje år…?)

Det kan med andra ord vara missvisande, orättvist och otillräckligt att utgå från standardkostnaderna i en resursfördelningsmodell. Modellen tar ju inte någon hänsyn till kommunens verkliga kostnader. Användningen av modellen kan därför förstärka obalanser och felaktigheter i den befintliga resursfördelningen. Verksamheter kan då t ex tvingas sänka kvaliteten för att anpassa sig till en teoretisk kostnadsnivå som inte är möjlig att nå – eller som skulle kräva helt andra strukturella förändringar.

Och ytterligare en mycket viktig omständighet som jag har beskrivit många gånger under åren i denna blogg – mindre barn- och elevantal betyder inte proportionellt lägre kostnader.

Elevantalet fortsätter att minska enligt prognoserna. Men om elevantalet minskar med t ex 58 elever och det råkar bli så att minskningen fördelas på en elev mindre i varje klass i de fyra kommunala högstadieskolorna och 3 elever i olika årskurser på 10 låg- och mellanstadieskolor i centralorten och Vargön – hur mycket pengar skulle barn- och utbildningsnämnden spara då? Det går knappast att minska antalet klasser i någon av skolorna eftersom varje klass bara tappar en elev. Och eftersom 28 elever behöver en lärare precis som en klass med 29 elever går det inte heller att minska antalet pedagoger. Dessutom har en stor del av övrig skolpersonal ute på skolorna redan sparats bort. Skollokalerna är desamma, såvida man inte gör besparingar genom att lägga ner mindre skolor, inte då för att man tappar elever utan för att skolenheterna helt enkelt är för små. Skolornas behov av personal på elevhälsan är fortfarande stor och trots att antalet elever minskar så tycks behoven av olika former av stöd hela tiden öka. Det är även svårt eller omöjligt att spara några större summor på skolskjutsar.

De stora kostnadsminskningarna och den neddragningstakt som modellen indikerar, grundskolan ska minska med 36 milj kr på 9 år och förskolan med 29 milj på 4 år, är dessutom för snabb om den skulle verkställas. Det skulle ofrånkomligen leda till skolnedläggningar, ökade klasstorlekar, större barngrupper, stora personalminskningar, minskad likvärdighet mellan förskolor och skolor och sannolikt ökade kostnader inom elevhälsa och specialpedagogik.

Den befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen innehåller för övrigt ingen analys av konsekvenserna för barnens behov, kvalitet eller likvärdighet. Det är ytterligare en stor brist. Det finns ingen bedömning av hur kvaliteten påverkas, vad verksamheterna faktiskt behöver för att klara sina uppdrag, hur personalförsörjningen ska gå ihop eller hur ökade behov inom skola (t ex psykisk ohälsa, nyanlända, NPF) ska hanteras. Modellen reducerar verksamheterna till siffror, den ser inte människorna och deras behov.

Det torde framgå ganska tydligt att resursfördelningsmodellen är byggd för ekonomi och inte verksamhet. Den är ett rent ekonomiskt verktyg och har inget verksamhetsperspektiv överhuvudtaget. Modellen är med andra ord oanvändbar som styrinstrument för en kommun.

Vill en kommun, som Vänsterpartiet vill, ha t ex högre skolresultat, mindre barngrupper eller mer särskilt stöd av olika slag så måste politiken aktivt motverka modellen.

Kommunstyrelsen beslutade att en befolkningsbaserad resursfördelningsmodell ska användas som underlag när kommunen utarbetar budgeten för 2028. (Se “KS: Ny resursfördelningsmodell”.) Årtalet ändrades av ordförande Benny Augustsson (S) under sammanträdet. Ursprungsförslaget från KSAU (kommunstyrelsens arbetsutskott) var nämligen 2027. Ändringen har så här i efterhand gjort mig fundersam.

Arbetet med budgeten för 2027 har redan börjat i förvaltningarna. Nämndernas presidier och chefstjänstepersoner ska träffa kommunens budgetberedning, bestående av politiker från samtliga partier, redan i slutet av denna månad. Jag misstänker att en användning av modellen redan nu skulle ha fått resultat som inte är särskilt populära bland kommuninvånarna. Och så är det ju val i år… Vilket av de styrande partierna eller i oppositionen vill gå fram i valet med förslag på nedskärningar i förskola och skola? Det är nog bättre att gå till val med motsatta löften – och ta nedskärningarna året därpå… Gissar jag…

Kommunen behöver med andra ord ingen ny resursfördelningsmodell (i varje fall inte en sådan här befolkningsbaserad variant), inte ens som ett extra faktaunderlag eller hjälpmedel anser jag. Prognoser och statistik på t ex antalet barn och elever finns redan och eftersom modellen inte analyserar konsekvenser för behov, kvalitet eller likvärdighet så behövs ändå utredningar, analyser och utlåtanden från facknämnd och dess förvaltning.

En ny modell riskerar bara att politiker och tjänstepersoner kommer att få fel utgångspunkter och dra fel slutsatser i budgetarbetet. Modellen kan på det sättet istället bli kontraproduktiv. Den nya modellen tenderar dessutom att ge mer makt till ekonomer och statistiker och mindre till politikerna och därmed till kommuninvånarna.

Anm. Idag publicerade James Bucci (V) avsnitt 27 i sin bloggserie om Dalbobron, ”En bristande undergjutning är inte till för växtlighet”.

I blogginlägget “KS: Ny resursfördelningsmodell” beskrev jag en så kallad “befolkningsbaserad resursfördelningsmodell”. Det gjorde jag därför att kommunstyrelsen skulle besluta att en sådan resursfördelningsmodell skulle användas som underlag när kommunen utarbetade budgeten för 2028. Det blev för övrigt också kommunstyrelsens beslut. Det var bara Vänsterpartiet som röstade nej, efter att mitt yrkande om återremiss röstades ner med siffrorna 10-5. (SD höll med de styrande.) Jag reserverade mig mot beslutet. (Reservationen kan laddas ner här.)

Ordförande Benny Augustsson (S) inledde ärendet med att säga att förslaget om en ny resursfördelningsmodell inte innebar att den ersatte politikens och politikernas roll i budgetarbetet eller beslutsfattandet. Augustsson betonade att det är politiken som ska besluta i fortsättningen också. (Fattas bara…) Men om det vore så att det helt enkelt handlade om att mer fakta ska användas som underlag i budgetarbetet kommande år, kan man undra varför kommunstyrelsen skulle fatta beslutet överhuvudtaget. Det torde ju vara en självklarhet, kan man tycka, att vi politiker ska ha ett så bra faktaunderlag som möjligt. Ju mer fakta, desto bättre beslut. Inte ska man väl behöva fatta beslut om att underlagen ska innehålla mer fakta?

När nyheten om beslutet om den “befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen” spred sig bland invånare fick jag snabbt signaler från “skolhåll”. Det fanns starka farhågor om att modellen kommer att användas på ett mer direkt och styrande sätt än bara som ett faktaunderlag. Och den oron delar även jag. Modellen skulle kunna få en större tyngd än vad ordförande Augustsson (S) tänker sig, t ex om det blev en ny ordförande i kommunstyrelsen. Det skulle kunna vara en socialdemokrat som anser att utbildning är mindre viktigt eller en moderat som vill bereda vägen för friskolor. Det är ingen “rocket science” att inse, som jag senare ska visa, att risken är stor för att modellen tas som intäkt för att göra besparingar inom förskole- och skolområdena. Och vem vet, det kanske även är Augustssons agenda. Modellen är ju också antagen av KS och har därmed fått en speciell politisk tyngd, även om det är informellt, i det framtida budgetarbetet. Dessutom har modellen säkerligen, åtminstone efter något år, börjat påverka och forma tänkandet kring resursfördelningen, både bland tjänstepersoner och politiker.

I detta och nästa blogginlägg tänkte jag utveckla tankarna kring den “befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen”. Det är viktigt eftersom den antagligen kommer att få en stor betydelse i framtiden och då är det nödvändigt att man dels har koll på den och dels har klart för sig de brister som finns i modellen. Och som enligt min uppfattning gör den tämligen meningslös att ens användas som underlag i budgetbesluten.

Ekonomiavdelningen tog fram två rapporter om modellen inför kommunstyrelsens sammanträde. Det var dels rapporten “Resursfördelning baserad på befolkningsprognos” och dels “Resursfördelning med SKR:s prislappsmodell”. Det är på sätt och vis två varianter av samma modell även om modellerna har olika angreppssätt. Modellernas syfte är att:

“Utifrån den demografiska utvecklingen ser kommunstyrelseförvaltningen ett behov att synliggöra det förändrade resursbehov som kan kopplas till kommunens befolkningsprognos.”

Tanken med en ny befolkningsbaserad resursfördelningsmodell är alltså att den ska vara kopplad till kommunens befolkningsprognos. Och då är det inte svårt att inse att det handlar om äldreomsorg, grundskola, förskola och fritidshem, dvs socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden. Det är i dessa nämnders verksamheter där kopplingen till befolkningsutvecklingen är som tydligast. Och det är lika uppenbart att vi får fler äldre och färre barn och unga…

”Det kan innebära att omfördela resurser inom eller mellan nämnder, att effektivisera verksamheter eller att ge ett underlag för att anpassa kommunens totala kostnader till sämre ekonomiska förutsättningar.”

Den nya befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen riskerar att i praktiken användas för att motivera en omfördelning av ekonomiska resurser från barn- och utbildningsnämnden till socialnämnden och det enbart utifrån befolkningsprognoserna.

Men kommunens befolkningsprognos är bara den ena sidan av myntet. Den andra är det som kallas “standardkostnad”. Standardkostnad är en statlig beräkning av vad en kommun borde betala rent teoretiskt för en viss verksamhet – utifrån kommunens befolkning och struktur.

Ur en av rapporterna:

“Standardkostnaden är den kostnad som kommunen borde ha för en verksamhet baserat på dess struktur.”

Standardkostnaden bygger på ett genomsnitt av kostnaderna för landets kommuner. Standardkostnad handlar alltså inte om kommunens faktiska kostnader. Det är viktigt.

Inför kommunstyrelsens sammanträde började jag läsa rapport nr 1. (Denna rapport kan laddas ner här.) Det var ju den som enligt beslutsförslaget skulle användas i Vänersborgs kommun, och anledningen var att det var en:

“något enklare resursfördelningsmodell som är mindre resurskrävande och som utgår från uppgifter som är tillgängliga för kommunen.”

Det första jag antecknade efter en stunds läsning var:

“NEJ! NEJ!! Ska resursfördelningen bli en administrativ angelägenhet utifrån siffror och statistik? Var tar politiken vägen? Det finns alldeles för många variabler som man bortser från!”

Ganska snabbt i utredningen bekräftades mina inledande farhågor:

“Med utgångspunkt från den nya resursfördelningsmodellen innebär befolkningsförändringen att äldreomsorgen får tillskott i budget 2026 och framåt medan budgeten för verksamheter kopplade till grundskola, förskola och fritidshem minskas. Från 2030 får förskolan mer budget.”

(Eftersom modellen och underlaget till den är utarbetad under 2025 så illustreras modellens effekter redan för 2026, trots att den enligt beslutet i kommunstyrelsen inte ska användas förrän vid budgetarbetet för budget 2028.)

Det blev att ta fram kalkylatorn och göra några beräkningar.

Det finns 17 kommunala grundskolor och 2 friskolor med elever från förskoleklassen till åk 9. Skolorna är lokaliserade från Brålanda via Gestad, Rösebo, Öxnered, Holmängen, Torpaskolan, Mariedalskolan och Granås till Mulltorp och Vänersnäs. Sammanlagt på kommunens alla skolor kommer det enligt befolkningsprognosen att bli 58 elever färre år 2026. Enligt prognosen borde därför barn- och utbildningsnämnden redan innevarande år få 4 milj kr mindre för grundskolan.

Och ser vi vidare framåt:

“De följande åren dras budgeten ned med ytterligare 2 till 5 mnkr per år då barnantalet fortsätter att minska. Summerar vi alla neddragningarna åren 2026-2034 blir den sammanlagda nedjusteringen av budgetramen -36 mnkr i budget 2034 jämfört med budget 2025.”

Är det konstigt att skolfolk anar oråd?

Det blir likartade konsekvenser för förskolan.

“förskolans budget minskas åren 2026-2029 med mellan 4-11 mnkr per år. Åren 2030-2034 tillförs pengar med mellan 1-2 mnkr per år. Först minskas alltså verksamhetens budget med sammanlagt -29 mnkr. De sista åren tillförs 8 mnkr. Det innebär en nettoeffekt om -21 mnkr i justerad budgetram år 2034.”

Och det trots att kostnaden för förskola i Vänersborg ligger under standardkostnaden. Rapporten skriver:

“För förskolan som ligger under standardkostnaden, minskas budgeten något mer än dagens verkliga kostnad.”

Är det konstigt att även förskolefolk anar oråd?

Det är vad barn- och elevminskningen skulle få för konsekvenser. Men så ligger kommunens kostnader för grundskola och fritidshem dessutom över standardkostnaden, dvs kostnaden i Vänersborg ligger över genomsnittet för landets kommuner. (Den ligger under för förskolan.) Det resulterar i att det enligt modellen ska göras ett totalt avdrag:

“för barn och unga med sammanlagt 44 miljoner kronor i budget 2026.”

Om kommunen nu väljer att följa den befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen vill säga, för budget 2028. Och självklart kommer man inte att göra det helt och hållet (får man väl hoppas). De styrande partierna skulle i ett sådant här läge antagligen visa sin goda vilja och nöja sig med att skära ner med “bara” typ 25 milj kr…

Resonemangen och siffrorna bör jämföras med vad rapporten skriver om socialnämndens verksamhet:

“Då antalet äldre ökar, får äldreomsorgen drygt 18 miljoner kronor, i ökad budget 2026. Det är rambudgeten som räknas upp vilket innebär att justeringen gäller från och med 2026 och framåt. Beloppet baseras på standardkostnaden för äldreomsorgen i utjämningssystemet, vilket är en beräknad summa per invånare i Vänersborgs kommun. De följande åren tillförs ytterligare budget mellan 8 och 14 mnkr per år då antalet äldre fortsätter att öka. Summerar vi alla tillskotten för åren 2026-2034 blir den sammanlagda ramökningen +108 mnkr i budget 2034 jämfört med budget 2025.”

Och då har äldreomsorgen i Vänersborgs kommun redan idag en högre kostnad än standardkostnaden (genomsnittet för landets kommuner). Enligt uppgift i underlaget låg avvikelsen 2024 på +33 milj kr. I nästa blogginlägg ska jag förklara varför inte den högre kostnaden jämfört med standardkostnaden innebär att det görs avdrag i äldreomsorgen.

Det är lätt att ana att flera politikers sätt att tänka kommer att påverkas av sådana här siffror och prognoser. Politiker från socialnämnden kommer dessutom med all säkerhet att argumentera för att den befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen ska följas mer eller mindre slaviskt – och att pengar från barn- och utbildningsnämnden därför ska flyttas över till socialnämnden. Det har för övrigt redan förts fram i debatten. Det är ju bara att studera befolkningsutvecklingen kommer de att säga, tror jag… 

Det här var en av orättvisorna och felaktigheterna i den befolkningsbaserade resursfördelningsmodellen. Det finns flera. 

Fortsättning följer i inlägget ”En befolkningsbaserad resursfördelningsmodell (2/2)”.